英国职业养老金监管体制的发展历程
小大时间：2015-01-17来源： 中国社保网编辑：网站管理员
【导读】:摘要：英国职业养老金监管体制的发展过程可以概括为“一个核心、两次转变、三个阶段”。一个核心是指信托制度。两次转变，一是养老金监管从协议退出计划的配套工作转变为独立工作，二是养老金监管从被动反应模式转变为积极主动模式。这两次转变恰好构成了英国
摘要：英国职业养老金监管体制的发展过程可以概括为“一个核心、两次转变、三个阶段”。一个核心是指信托制度。两次转变，一是养老金监管从协议退出计划的配套工作转变为独立工作，二是养老金监管从被动反应模式转变为积极主动模式。这两次转变恰好构成了英国职业养老金监管体制的三个发展阶段。在梳理历史的基础上，本文详细分析了英国养老金监管体制每个阶段的主要特征、面临的关键问题以及解决办法。最后，本文指出英国职业养老金监管的实践经验对中国极具借鉴意义。
关键词：英国职业养老金、监管体制、发展历程、信托制度
虽然同属专业化监管模式，但英美两国职业养老金监管体制差别很大。从机构设置上看，美国职业养老金监管机构是雇员福利保障局，该局隶属于劳工部；英国的监管机构是养老金监管局，虽然也向就业和养老金事务部负责，但该局在法律上是一个独立机构。从历史上看，美国职业养老金监管体制一锤定音于1974年的《雇员退休收入保障法》，30年来没有发生太大的变化；而英国的监管体制可谓沧海桑田、几经变迁，例如，30年间先后通过了三部有关养老金监管的法案：《1973年社会保障法案》、《1995年养老金法案》和《2004年养老金法案》；相应地，监管机构也相继更替：职业养老金管理委员会（OPB）、职业养老金监管局（Opra）和养老金监管局（TPR）。这里自然存在很多疑问：英国原有的监管体制存在哪些问题，而新的监管机构是否解决了这些问题，目前监管体制的现状如何，监管机构的相继更替带来了哪些启示。本文在回顾历史的基础上，试图解答上述疑问。 一、导论
英国职业养老金监管体制的发展过程可以概括为“一个核心、两次转变、三个阶段”。一个核心是指信托制度。两次转变，一是养老金监管从协议退出计划的配套工作转变为独立工作，二是养老金监管从被动反应模式转变为积极主动模式。这两次转变恰好构成了英国职业养老金监管体制的三个发展阶段。 职业养老金在英国福利制度中占有极其重要的地位。由于绝大部分的养老金计划都是以信托的形式存在，因此信托法自然成为约束和规范养老金计划的基础性法律。在梳理英国职业养老金监管体制变迁史中可以发现，所有监管法规的制定和监管机构的设置，都是在信托法的框架内和基础上完成的。
英国职业养老金历史悠久，最早可以追溯到1590年覆盖皇家海军成员的查塔姆基金 。在研究和分析英国养老金的时候，我们须将职业养老金与社会保障制度
形成和改革的历史结合起来考察，否则就难以对英国福利制度（基本保险和职业养老金）的全貌有个准确的了解。从英国“现代”职业养老金的角度看考察，我们可以将监管体制的演变过程分为三个阶段：第一阶段是1958到1995年之前，第二阶段是1995年到2004年之间，第三阶段是2004年至今，其分水岭即为两部法案，《1995年养老金法案》和《2004年养老金法案》，这两部法案也标志着两次转变。第一阶段最大的特点是英国政府把职业养老金监管看作“协议退出”计划 的配套工作，还没有认识到职业养老金需要专门监管。英国政府充分利用现有的法律资源，把信托法中约束受托人的责任和义务应用于养老金受托人，其中为了处理和解决养老金计划中的特殊问题，零星的和有针对性地制定了一些法律，并且设置了相应的管理机构。
第二个阶段最大的特点是职业养老金实现了系统、独立监管，摆脱了监管工作的从属地位，并且明确建立了被动反应式监管模式。1991年爆发了震惊英伦的 “麦克威尔事件” ，使学术界和英国政府认识到，由于雇主和受托人拥有太多的自由裁量权，计划成员的利益安全受到严重威胁，必须建立专门的监管机构。为此，英国议会通过了《1995年养老金法案》，并成立了职业养老金监管局（Occupational Pensions Regulatory Authority, Opra）。
第三个阶段最大的特点是从被动反应式监管模式转变为积极主动监管模式，并且转变了监管理念、采用了基于风险的监管方法。由于被动反应式监管模式具有很多缺点，诸如工作目标不明确、监管授权不足、收集信息不充分等问题，不恰当的监管工作增加了计划发起人的运营成本，增加了雇主关闭养老金计划的风险，反而不利于保障计划成员的利益安全。因此，这一阶段的主要任务，就是在信托法、《1995年养老金法案》以及职业养老金监管局工作的基础上，解决上述问题，为此议会通过了《2004年养老金法案》，并且组建了新的监管机构：养老金监管局（The Pension Regulator, TPR），以取代职业养老金监管局。 从英国职业养老金监管体制的发展过程中可以发现，监管机构的设置和监管功能的发挥是一个动态发展过程，是一个不断发现问题和解决问题的过程。因此，监管当局应该随着外部环境的变化适时、适当地调整其机构设置，改变其监管理念和监管方式，最大程度地保护受益人的权益。英国两部养老金法案的通过也存在着截然不同的背景，1995年法案是在“麦克威尔事件”后、举国哗然的背景下制定和通过的；而2004年法案则是在多个机构和专业人士的建议下制定和通过的。因此，前一个法案带有被动反应的痕迹，而后一个法案则是主动进取的例子。无论如何，在两部法案的制定过程中，都体现了英国法律制定中一贯严谨的作风和传统：事前专业人士的详尽调查，事中议会充分的讨论争辩，事后及时地反馈和通过司法判决适当的调整。虽然两部法案的制定程序都很严谨，立法质量较高，但是在解决一些问题的同时，也遗漏了一些问题或者产生了一些新的问题，还存在一些缺陷。这一方面说明了监管体制的复杂性，监管机构和被监管机构及其被监管机构之间互动博弈的复杂性，另一方面也说明了世界上没有永远最好的和一成不变的监管体制，而最好的体制莫过于能够适时、适当的自我调整和不断改进。 二、1958年到1995年之间英国职业养老金监管体制的特征
在这个阶段，英国职业养老金监管体制具有两个显著特征。第一、信托法是规范英国职业养老金发展的主要依据。信托法中约束受托人行为的各项规定自然适用于养老金受托人。信托法之所以在管理职业养老金计划中发挥关键
作用，是有其内在原因的。首先，信托传统在英国源远流长，信托精神深入人心，信托已经成为英国人财产管理的主要方式；其次，信托制度对雇主和雇员双方都有好处，一方面养老金计划可以享受到一定的税收优惠政策，信托型养老金计划由于有法可依、有章可循、有先例可供借鉴，更方便雇主的管理，另一方面信托型养老金计划的资产具有独立性，同雇主资产相分离，更有利于保护计划成员的利益；第三，在信托法的不断发展过程中，司法机构积累了丰富的判例经验，可以较好的解决雇主和计划成员之间的纠纷。 第二、英国政府把职业养老金监管看作“协议退出”计划的配套工作，还没有实现全面和独立监管。英国职业养老金的监管工作最早可以追溯到1958年 。当时政府提议在国家基本养老金的基础建立一个和收入关联的补充计划，这就是1961年开始实施的“分级养老金”（Graduated Pension）。当时规定，如果雇员已经参见了职业养老金计划，可以选择协议退出分级养老金计划，但必须满足一定条件。政府为了确保这些计划符合退出要求，加强对职业养老金的管理和控制，成立了未参加人员登记办公室（The Office of the Registrar of
Non-participating Employments, RONPE）。到了1975年，分级养老金计划终结，取而代之的是国家收入关联计划（State Earnings- Related Pension Scheme , SERPS）。同样地，已经参见职业养老金计划的雇员也可以退出国家收入关联计划，但是必须满足一定条件。为了管理协议退出的职业养老金计划，职业养老金管理委员会（The Occupational Pensions Board , OPB）于1973年9月5日正式成立，取代了未参加人员登记办公室。可见，政府加强职业养老金监管主要是为了配合“协议退出”计划的落实。
（一）1958到1995年之间监管机构的设置
在这个阶段，监管职业养老金计划的主要机构有四个：职业养老金管理委员会、养老金计划办公室、养老金计划登记处和养老金督察员。 1、职业养老金管理委员会（OPB）
该机构是根据《1973年社会保障法案》设立的，它作为一个独立的管理部门，最初主要管理协议退出的职业养老金计划，确保协议退出雇员的待遇水平不低于国家收入关联计划。随着时间的推移，职业养老金管理员会的功能不断扩大。例如，该机构要求职业养老金计划适当地披露信息、向受托人提供咨询以便更好地遵守法律、帮助受托人修改养老金计划的规则。该机构另一个重大职能是向负责社会保障事务的国务秘书提供关于职业养老金计划的立法建议。在《1995年养老金法案》通过后，该机构被职业养老金监管取代。
2、养老金计划办公室（PSO）
该办公室是根据《1970年金融法案》设立的，1971年金融法案对该办公室的职能又进行了进一步具体的规定。根据上述法案规定，养老金计划办公室的主要职责是监管养老金计划的收入和资本利得是否合法，特别是投资收入必须是通过合法的投资途径产生的；防止养老金计划被雇主或雇员作为避税的工具使用。20世纪80年代，随着英国养老金计划普遍出现为数可观的盈余，养老金计划办公室开始介入养老金计划盈余处理，它制定了一些政策，阻止雇主巧取豪夺养老金计划的盈余。
3、养老金计划登记中心（PSR）
该机构成立于1990年，主要有两项功能，一是利用数据库追踪养老金计划，帮助那些与养老金计划失去联系的成员找回其所在的计划；二是利用数据库向养老金计划收费，以资助职业养老金监管局和养老金督察员（The Pensions Ombudsman）的运营。根据《2004年养老金法案》，该机构已经于2005年3月关闭，其功能被并入了养老金监管局 。
4、养老金督察员制度
该机构成立于1991年4月，督察员的作用是解决私人部门（包括职业养老金计划和个人养老金计划）养老金计划中的法律纠纷，特别是由于养老金管理混乱引起的纠纷。为保障养老金督察员的权威，英国法律规定督察员对雇员申诉的裁决是最终裁决。
（二）1995年以前监管体制存在的问题
虽然英国设置了上述机构对职业养老金计划进行管理，但是1991年爆发了震惊英伦的 “麦克威尔事件”，彻底暴露了英国职业养老金监管体制的弱点和缺陷，引起了英国各界对养老金安全性的高度关注。1992年英国政府立即成立了以古德教授为首的“养老金法律评估委员会”，即“古德委员会”，该委员会深入调查研究了英国职业养老金计划运作的法律框架，全面评估了职业养老金的现状。古德委员会认为英国养老金监管体制主要存在以下几个缺陷：
第一、与养老金相关的法律太复杂并且非常零散，缺乏结构和组织；
第二、由于雇主和受托人拥有太多的自由裁量权，计划成员的利益安全受到严重威胁；
第三、没有任何补偿计划来弥补因管理不当造成的养老金损失；
第四、没有一个监管机构拥有权力系统全面地实施养老金监管。
三、1995到2004年间英国职业养老金监管体制的特征
这个阶段英国职业养老金监管体制具有两个显著特征。第一、职业养老金实现了系统、独立监管，摆脱了监管工作的从属地位；第二、职业养老金监管局明确建立了被动反应式监管模式。
1993年9月，古德委员会发表了其评估报告，对英国职业养老金监管提出了完整的政策建议。古德委员会认为：信托法仍然是管理英国职业养老计划的基础性法律，但养老金计划有其特殊之处。第一、养老金产品具有长期性、复杂性和重要性的特征；第二、与私人信托相比，养老金信托中受托人和受益人之间还存在雇佣关系，而且计划成员不像私人信托那样是无偿受益人，他们向养老金计划缴纳了一定的款项。因此，对养老金计划成员的保护程度，应该超过私人信托中对受益人的保护。因此，仅仅依靠信托法还不足以保障计划成员的利益安全，政府必须制订更有针对性的法律。此外，现有的监管体系中，缺少一个可以全面实施职业养老金监管的机构。
在古德报告和1994年社会保障部白皮书的基础上，英国政府制定并通过了《1995年养老金法案》。其主要内容有两个：一是在信托法的基础上限
