362 土地使用制度的选择与产权结构关系之研究
因此，在土地利用里，主要的交易风险、投机行为与交易成本为何呢?又适合甚么样的制度呢?在回答上述问题前，需先介绍产权理论以了解在土地利用里，主要的交易风险与投机行为，其症结乃在于公共财的问题，由下节详述之。
三、公共财理论与财产权
（一）公共财与俱乐部理论(Club theory)
在土地使用规划制度的讨论里，公共财扮演着一个很重要的角色，Samuelson(1954)的公共财理论；将财货分为私有财与公共财两种，公共财具有无排他(nonexcludability)与无敌对(nonrivalrous)的特性，使市场无从提供足量的公共财。这也是许多学者认为为何我们需要土地规划制度的原因，因它控管公共财的提供，使其具有一定的量与质，进而确保了生活环境质量(Klosterman，1985)。然而，从Samuelson所发表的公共财理论以来，已遭遇不少的挑战与质疑。
Buchanan(1965)便针对公共财中的无敌对的特性，提出了挑战。Buchanan的俱乐部理论(Club Theory)，认为Samuelson将财货二分为纯私有财与纯公共财，是不周全的。而事实上，符合纯公共财特性的财货很少，大多数的公共财实际上是一种介于纯私有财与公共之间的 “俱乐部财”(club goods)，财货的公共性(publicness)与私用性(privateness)，仍有很多不同程度的差别。完全无敌对的消费是稀有的，大多公共财物的无敌对性是有限度的，其程度决定于有多少个消费者。举例来说，在一个会员制的游泳池里，只有少数会员在使用，他们的效用并不会因为多一个会员使用而减少，此时游泳池具有无敌对性的消费特性，且这时反而会因为多一个会员的加入，降低分担的游泳池的成本，而提升经济效率。可是当会员人数不断增加至一个临界点时，多一个人的使用其所带来的拥挤，将影响其它会员的使用效用，则其无敌对性的消费特性消失，且当降低的效用低于其所降低的分担成本，尔后愈多的会员加入，只会降低更多会员的效用，使一些会员因过度拥挤而退出该游泳池的使用。从游泳池的例子中，可看出大多具共享性的公共财货如道路、公园，其公共性是有程度的不同，其最适的使用效率，端看其能容纳使用者的人数与分担的成本之间的关系。
但Buchanan理论并非没有缺点，他假设成员间皆为均质、公平的分担成本与有一个完美的排除非会员使用的机制，太过简单与现实世界的情况有颇多的差距。不过他证明了公共财理论中无敌对消费特性的概念，是不周全的概念且偏离实际。至于另一个公共财的特性，无排他性的特性即是撘便车的问题，这个问题的本质即是外部效果(external effect)的问题，从这个角度看来，公共财与外部性的问题本质是一样的，就是如何排除搭便车者的问题。因为，外部性可能是正面的或负面的，一个正外部性即是人们享受了接受好处，却没负担任何成本，而这就是公共财的问题。而负外部性即一个人的行为，伤害他人利益，却没有补偿。因此，搭便车的行为，便是一种外部性，且缺乏相关法律或技术去排除这种侵犯他人财产的行为，这就是产权不清楚的问题。财产权理论能够补足俱乐部财理论所没有
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探讨的面向，并能对公共财的问题，有更全面的了解，将在以下讨论之。 （二）公共财与财产权理论
外部效果的排除，并非是一个市场上无解的难题。在现实世界中，我们可以观察到企业家不断的尝试，想要找出有效的新方法，排除搭便车的行为。举例来说，最简单的模式便是在入口处设置一个验票/证的地方；更复杂的模式如卫星讯号锁码，以排除非订户的收看。在英国历史上所出现的私人道路与私人公园的提供，也是借着有效的收费方式筹措资金及排除搭便车的行为(Watt，2003；Frazier，1980 )。Webster(2002)利用财产权理论补强俱乐部财理论，使其分析具动态性且考虑制度变量。他认为集体消费的俱乐部财，其产权安排是不完美的。具非排他特性的公共财与外部性，其问题的本质乃与产权的价值与该产权所属的制度成本与效益有关。产权若未厘清，则该产权将会被弃置在公共领域中，引起各方争抢而过度消费(competitive behavior)，造成资源浪费，降低资源利用的经济效率。该产权是否会从公共领域中移出还是继续留在那里，将取决于厘清该产权的费用(即将产权从公共领域中移出的费用)与厘清该产权的效益(即从公共领域中移出该产权的价值)，若厘清该产权的效益大于成本，则会有新规则形成去厘清该产权的使用与交易并排除搭便车的行为，反之则不会有新规则产生与排除他人使用。因此，决定产权是否从公共领域中的移出，端视其价值的高低与厘清该产权的交易成本，形成一个动态的关系，视经济情势、新科技或技术的变化而变化。
因此，从财产权的理论来看公共财，纯粹的非排他和非敌对的公共财是很罕见的，且私人和公共财之间的界线也很模糊。传统上认定的公共财，基于排他性和敌对性的不同程度，能够再作细分。更重要的是，这些细分类间的集体消费财货，并非静态，而是会在不同类别间动态的移动(如图2所示) 。
图2 公共财之再分类及动态转化过程图 敌对性 非敌对性 可排他 不可排他 A C B D 资料来源: Webster and Lai (2003, p. 136)
A类财货是纯私有财，其消费具敌对性且可排他。B类财货是具排他性但消费为非敌对性，但一旦B类财货过于拥挤时，它将转为A类财货，财货供货商将会寻求权利的再分配或设定更细的排他机制，譬如收取额外费用，或预约制。举例来说，如果一个游泳池俱乐部，其泳客数量仍在其能承受拥挤水平之下，那么供货商将不会作产权的再细分，因为这额外增加的附加成本会超过其利益。但当人数过多，泳池变得拥挤时，供货商就会寻求财
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产权的再细分以减少因增加成员所增加的成本与减少的效用。若是周期性的拥挤(如周末)，则表示该产权利在特定的时间里，变的更有价值，那么产权再细分的措施，可能是在尖峰时段采预约制或收取较高的费用。如果某一些设施的拥挤情况一直很严重时，那么俱乐部便会针对特别的设备，单独收取费用(如健身房)，此时健身房便从财货B变成A了。C类财货物品是消费具敌对性但非排他。很少数货物属于这一个种类，因为不能排他的原因，往往是人为干预的结果。例如，一条在市中心的道路，常常是过度拥挤的，但政府若无相关政策(如伦敦对在尖峰时间对行驶市中心的汽车，课取壅塞费)抑制汽车用户进入市区，便是属于此类财货。当这些限制被去除时，类型C 的公共财就会成为B类财货 。D类是纯公共财，不能分割又具非排他与非敌对性。在过去，干净的水和空气属于这个类别。但在一个大的城市中，由于工业的发展，干净的水和空气，在大城市里变得具有敌对性也越珍贵的物品。 若没有限制，型D将变成型C。 如果政府试着采用排它机制和相关技术去控制它，则类型C公共财将变成类型 B 。
因此，在市场经济里，企业家总在不断尝试找出更便宜与更聪明的方法与规则来排除搭便车的行为及再细分越来越珍贵的产权，这样他们便能享受将产权从公共领域中移出的好处。创新的方式以提供公共财，也不是只有如何再细分产权一途而已。企业家们用的另一方法便是，搭着私有财一起贩卖(tie-in)。 （三）公共财与搭卖效果(tie-in)
Demsetz (1970)首先观察到在市场上，公共财可以透过与私有财货一起贩卖的方式提供。多数私有财货，往往提供超过一个消费者以上的使用，如宰杀一头牛，它能提供给皮革使用者和牛肉消费者，私有财的消费也是具有公共性的。财产权理论也呼应这种想法，并加以深化。财货具有数不尽的权利属性，市场的交易，就是在如何这些权利间，分割或是合并，使其交易有利可图(Barzel，1997)。不同的消费属性间的联合供应，使市场能提供集体消费的货物是可能的。简单来说，公共财搭配私有财一起贩卖，便是想借着私有财的可排他与具敌对性的特性，以解决搭便车者的问题。这样的作法有几个好处，透过与私有财的联合贩卖，可以间接取得市场上对于集体消费财货的真正需求，这个信息，可能远比传统上由政府透过外部调查与分析公共财的需求量，来得准确的多。以购物中心来说，里面的商家可以依据来客量与销量，来决定他们需要提供与负担多少的公共设施 (Cowen， 1988)。集合住宅也是，透过住户价格与公共设施比例，可以探求住户对于公共设施真正的需求有多少。公共财与私有财搭卖，不仅可以客观且正确地反映出对集体消费财货的实际需求，更可以藉由私有财货以排除搭便车者。例如旅馆，常常提供免费的公共运输到市区或机场，为了防止非顾客的搭便车者，业者可以在上车之前拿出住房证，或是设定巴士直接停在旅馆大厅而不是在附近的街角，以降低搭便车者的动机。
搭卖是市场上提供公共财的一种方法，但是搭卖也是需要精心设计的，才能的成功与
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有利可图。Klein(1987)针对搭卖效果，更进一步的研究指出，对于生产者而言，搭卖可以一次卖更多的货物，减少交易成本而增加收入；对于消费者而言，搭卖可以减少搜寻与订约的交易成本。在运动俱乐部中，会费可能包括游泳池、网球场与高尔夫球场等，这将为俱乐部节省相当多的交易成本，且将比个别地贩卖每个服务设施产生更高的利润，对消费者也是比较方便。然而搭卖也是有其限度的，俱乐部不能无限地增加它服务的范围，规模报酬递减的原则将使其交易成本可能超过其搭卖的好处。就消费者而言，过多的搭卖，往往减少了他的选择机会与缩小潜在顾客群。此外，公共财与私有财的搭卖，彼此也要具有互补的关系才会成功，并不是任何物品都可以互相搭着一起贩卖。如游泳池与健身房，集合住宅与停车场。若是老人住宅搭配户外溜冰场，恐怕不会产生搭卖的互惠效果。当然，藉由私有财并免费提供公共财的作法，也会因公共财价值的高低而有不同的作法，在市郊的休闲俱乐部，将会提供免费的停车服务，但在地价高昂的都市里，停车可能需额外收取费用。所以，甚么样的公共财与私有财的搭配，能够符合市场需求并能有效排除搭便车者，需要商家不断的尝试与制度创新，并掌握新的科技与情势变化，才能有利可图。
从上所述，产权与交易成本理论提供了一个新的观点来看公共财与外部性的问题时，市场失灵的问题乃是有些产权未被厘清，处在公共领域之中，引起众人的争夺而产生资源的浪费。这并非市场的失灵，而是完成这些产权的交易成本太高，但这种情况并非一成不变，一旦新科技与制度创新降低原本的交易成本，或是产权价值升高，则这些产权就会被厘清，问题就会被解决。市场可以用很巧妙且多元的方式提供集体消费的公共财，可以透过科技与制度创新，更进一步的细分产权；也可以利用搭卖的方式，进行某种程度的产权整合以提供公共财。由此可看出，产权结构对公共财的提供与否与外部性的问题能否被解决有很大的关系。以下将讨论不同的产权结构与土地使用的关联。
四、交易成本、产权结构与土地使用制度
（一）传统土地使用模式之产权结构
前文提及，在传统福利经济学下，视土地使用具有无可避免的市场失灵问题而须政府的干预以矫正之。在这个思维下，市场无法提供公共财，政府具有矫正市场失灵之责，负责提供公共财，也需代表公共利益拥有公共财的产权。在传统土地使用的模式里，产权结构是政府扮演公共财的唯一提供者与拥有者，而私人拥有自用的不动产产权及公共财的需求者。这种模式，成为20世纪初以来，城市管理与土地利用的主导模式。但这种产权结构，从交易成本经济学来看，具有典型的?胁迫问题?(hold-up problem)的交易风险(Deng，2003b)。
因为，所有权人在投注大笔资金拥有不动产后，其产权的易手将会导致高额的沉没成本(sinking cost)与搬迁费用。而不动产的价值往往很容易被公共财的设置或维护质量所影响，更严重的，在此模式下，只有政府一个提供者。所以，在此情况之下，所有权人对
