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《PPP项目合同系列谈》之十七 “回报机制”
01
回报机制的分类
在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类： 政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。
（一） 政府付费的定义及适用条件
政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能，如：市政道路、综合流域治理、海绵城市等。 （二） 使用者付费的定义及适用条件
使用者付费（User Charges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。如高速公路、地铁、市政供水等项目。适用条件：（1）项目使用需求可预测，项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定社会资本是否愿意承担需求风险的关键因素。（2）向使用者收费具有实际可操作性，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使得车流量难以有效控制时，将会使采取使用者付费机制变得不具有成本效益，而丧失实际可操作性。 （三） 可行性缺口补助的定义及适用条件
可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如文化及体育场馆、保障房等。 02 付费机制 （一）政府付费
政府付费项目根据类型的不同，通常又分为可用性付费、使用量付费。 1、可用性付费模式（Availability Payment）
在可用性付费模式下，政府付费通常由可用性付费和运维服务付费组成。
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（1）可用性付费
可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求而进行的付费，即只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。 目前主流的可用性付费的计算方式有以下三种： （a）等额本金
采用等额本金付费方式支付的每个运营年可用性付费的计算公式往往表现为以下形式： 其中，
i为项目合同中约定的项目年投资回报率； S为经政府审计决算后的项目总投资； N为运营年限。 （b）等额本息
采用等额本息付费方式支付的每个运营年可用性付费的计算公式可以用PMT函数表达，即： 其中，
i为项目合同中约定的项目年投资回报率； N为运营年限；
S为经政府审计决算后的项目总投资。 （c）财金（2015）21号文付费公式
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金（2015）21号，以下简称财金21号文）第十六条的规定政府可用性付费公式如下： 其中，n为折现年数。
以上三种计算可用性付费的具体计算公式虽然不同，但是原则上均是以项目公司的建设总投资为基数，按全投资年回报率，计算项目公司在运营期中每一年可获得的付费，区别在于每年的本息支付数额不同而已。
以上述三种计算方式为基础，市场上衍生出另外几种变形的付费方式，但基本原理是相同的： （a）可用性付费固定值
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政府方在招标文件中提供项目估算/概算/预算总投资，并提供可用性付费总额区间，由社会资本在该区间内进行报价，待项目竣工验收后，根据审计决算总投资相应调整中标价，作为最终政府可用性付费总额。采用这种报价方式虽然表面上不直接体现项目投资回报率，但本质仍是根据估算/概算/预算总投资与中标价之间的内在回报关系以及审计决算值确定最终的可用性付费总额，所以只是上述三种计算方式的变形，并无本质上的区别。 （b）将总投资区分不同性质分别报价
以上述三种计算公式中的任何一种为基础，将其中的项目建设总投资区分不同性质分别报不同的投资回报率计算最终的可用性付费。这种付费机制考虑到建设资金的不同性质： 区分资本金和融资款
考虑到资本金为社会资本的自有资金，而融资款为借债有固定成本，因此给予不同的投资回报。有的项目甚至就融资款部分仅考虑融资利息而不再给予融资利差。 区分建设工程其他费用、工程费用
在社会资本为施工企业的项目中，考虑到社会资本在施工阶段的利润，政府方会适当降低工程费用所对应的投资回报率，而对于工程建设其他费用部分给予相对工程费用部分较高的投资回报率。
另外，关于可用性付费，付费周期是否必须与运营期一致？
在大部分基础设施和公共服务类项目中，由于固定资产的折旧年限通常在10-20年，且在运营期内通常无需进行大范围的更新，为了激励项目公司提供优质服务的持续性，政府方会在运营期内分期支付费用。
但是在科技类项目如信息化、智慧城市等项目中，由于项目设施的折旧年限通常都比较低（3-5年），且在至少10年的合作期内项目公司需要就初始投资进行一定比例的更新以保证项目的可用性。在这种情况下，我们认为就初始投资部分的付费期可以短于项目的运营期，一方面是为了匹配固定资产的折旧年限，降低过长付费期给政府财政造成的负担；另一方面由于项目公司需要进行二次更新，政府方仍旧可以就更新部分的投资付费在后续的经营期内继续进行绩效考核，以维持项目的可用性。 （2）运维服务付费
运维服务付费是指政府依据项目公司所提供的运营维护服务而使项目设施保持合同约定的可用性标准和要求进行的付费。运维服务付费的付费方式通常有以下三种： （a）固定值
通常政府方会在招标文件中明确运维服务的内容和要求，并设定一个运维服务付费的区间，社会资本方根据运维服务内容自行测算运维服务所需要的成本并考虑合理利润后，在政府给定的区间范围内进行报价，中标价即为该项目的运维服务付费。在运营维护服务内容和要求
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不变的情况下，除非运维成本发生较大变化而根据约定进行调价，否则运维服务付费不予调整。
（b）成本加成
根据运营期内经审计的运营维护成本和社会资本投报的运维服务年回报率计算运维服务付费。
（c）定额计算
某些PPP项目涉及的运营维护内容会有行业收费标准和指标，这类项目的运维服务付费通常根据服务单项按照定额（或定额下浮）的方式确定，下浮率通过投标报价或双方协商，无定额的服务单项则按照市场询价或招标方式确定。 2、使用量付费模式（Usage Payment）
使用量付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩。在使用量付费模式中通常由社会资本根据项目的建设成本、运营成本及合理利润投报服务单价，根据服务单价和使用量计算付费额。但为了防止实际运营中使用量过高带来的超额收益或过低导致难以收回成本的现象，一般在按使用量付费的PPP项目中，双方通常会在项目合同中根据项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量付费机制，包括最高使用量和最低使用量。
最低使用量：即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。
最高使用量：即政府与项目公司约定一个项目的最高使用量，在实际使用量高于最高使用量时，政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。最高使用量的付费安排为政府的支付义务设置了一个上限，可以有效防止政府因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。 举例来说，在污水处理PPP项目中，双方通常会约定基础水量（最低使用量）和拒绝水量（最高使用量）两个临界值。另外，污水处理服务费单价=固定单价+变动单价，其中，固定单价反映污水处理厂投资建设的资本性支出成本和合理利润，变动单价反映污水处理厂生产运营的运营成本及合理利润。通常其计算公式如下：
当，实测污水处理量<基础水量时，当日的污水处理服务费=实测水量*污水处理服务费单价+（基础水量-实测水量）*固定单价；
当，基础水量<实侧污水处理量<拒绝水量时，当日的污水处理服务费=实测水量*污水处理服务费单价
当进水水量超过拒绝水量时，当日污水处理服务费=拒绝水量*污水处理服务费单价+实际处理的超过拒绝水量部分的水量*变动单价。 （二）使用者付费
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