动对同其没有直接市场交易关系的其他企业或个人造成了不利的影响，如企业污染了周围环境，给周围居民和企业带来了危害；上游砍伐森林导致水土流失，淤积了下游河道，加剧了洪涝灾害。外部不经济性造成私人成本低于社会成本的后果，原因就在于企业一般不会承担有关企业和居民在防止污染、医疗等方面的损害费用。从整个市场的情况来看，如果政府不对污染大、社会成本高的企业进行控制，这些企业实际上就以损害社会为代价获得了某种竞争优势。
第四，很多环境资源是“公共物品”，使用和消费不具有排他性，无法由市场自发地提供。如果一个企业保护了清洁的空气和清洁的水体，但不能阻碍周围的企业和人们享用，形不成需求市场。没有需求市场，通常也就不会有以盈利为目的的企业去提供这类“公共物品”服务。
第五，环境资源领域建立产权和市场的交易成本太高。交易成本是指取得信息、相互合作、讨价还价和履行合同所需的费用。如对海洋渔业资源，特别是那些洄游性鱼类资源，很难建立有效的产权，即使划定了产权，如把某一群鱼划给某一个渔民，但监视、保护起来难度很大，成本也太高。
第六，环境资源利用及其影响一般是一个长期过程，林木成材要十多年，甚至数十年；采矿从勘探到开采通常也需要很长时间，同长期性相连的是不确定性，时间越长，不确定性也就越大，不确定性越大，开发经营的风险也就越大，从而抑制了企业和个人确立一种有利于资源长期持续利用的投资和经营战略。
正是经济过程中的这些现象，形成了各种各样的环境问题，包括从局部区域到全球环境问题的深层次经济根源。显然，在缺乏市场外部的制约作用，市场自身并不能解决由市场“失灵”所造成的环境问题。这就相应产生了政府管制的社会要求。
三、外部性的矫正——政府管制
由于外部性问题的存在，市场机制不能达到社会资源的优化配置，也就是说，市场机制对外部性问题无能为力。既然市场机制本身不能自动实现帕累托效率，就需要采取某种方法对市场机制的运行过程加以管制。
政府管制的目标是尽量消除负外部性导致的效率损失，而效率损失的大小又取决于负外部性的多少，进而取决于产生负外部性的行为水平的高低，因此，要实现政府管制的目标，不管采取什么管制手段，一个基本的着眼点必然是降低产生负外部性的行为水平或负外部性。要达到这个目的可以设计不同的管制手段，直接的或间接的。
直接的管制手段可以理解为政府直接规定被管制者的行为或施放负外部性的水平。在这方面采取的手段有制定标准、公布禁令、发放许可证等等。间接的管制手段是通过一定的政策工具间接地引导被管制者朝政府预先达成的目标迈进。间接的管制手段是政府借助市场的力量，如征税、收费、押金—返还制度等等。 （一）直接管制——颁发污染排放标准
污染排放标准，也叫环境标准，是政府通过调查研究，确定社会所能承受的各种环境污染程度，然后规定各行各业所允许的排污量，凡排污量超过规定的限度，则给予经济的或法律上的惩罚。其根本目的是为了使污染企业排放的污染物数量控制在政府确定的最优污染程度。我们仍以钢铁厂为例，某钢铁厂每日污水的排放量，要以排污标准为限，排污标准的设定往往是基于一定的健康指标。通常排污标准和惩罚相联系，超过标准排污者将受到惩罚。
S 成本或MNPB 效益 E MEC P* p 罚款 0 QS Q* QB Qn经济活动水平 WS W* WB 排污量 图4 排污标准
图4横坐标Q表示某钢铁厂的经济活动水平，W表示某钢铁厂在生产化工产品中污染物的排放量。纵坐标表示污染造成的边际成本或降低污染给社会带来的边际收益。MEC代表边际外部成本。MNPB代表边际私人净效益。政府管制机构必须根据最优污染程度来确定最优污染标准。MNPB的边际收益曲线与MEC边际外部成本曲线的交点E是最优污染点。E点之右，污染程度较严重，污染所造成的边际社会成本大于边际收益。只要降低污染就有利。因此，排污者只要超过了排污标准，政府将处以高额罚款。污染者的经济活动就尽量不超过这一点，非最优的外部效应就消除了，达到帕累托改进。
政府制定排污标准有限制进入的作用。很明显E是最优污染点，那么，企业就必须把排污量控制在此点。当然，企业也可以通过对技术的选择来改变投入品，以进行技术替代。当企业的排污量达到WB 时，它可以安装一个控制污染的设备，来减少排污量，这样企业因安装了控污设备而使排污量达到W*点，从而符合排污标准。显然，这要以产品的价格即平均收益高于因安装污染控制设备而增加的平均成本为前提。所以，条件好的企业才能进入该行业，并是有利可图的；反之，对于那些条件差的企业，则不会进入。
（二）间接管制——对污染的企业征税和收费
政府不管是直接管制还是间接管制，其根本目的都是为了使污染企业排放的污染物数量控制在政府确定的最优污染程度。从上面的分析，我们知道外部性的实质是社会成本与私人成本存在某种偏差。
由于负外部性的产生是因为外部性施放者没有承担外部性的成本，导致其私人成本小于社会成本。政府如何通过管制使私人成本和社会成本达到一致？既然我们考虑以政府的力量来解决这一问题，那么，可以考虑强制性地向外部性施放者按照一定的标准收取费用（如按照每单位的产品或者每单位的污染物收取），使外部性内部化以提高其生产成本，从而达到控制其生产水平和产量的目的。
这一管制办法的理论基础就是英国福利经济学家庇古（Pigou）所提出的“庇古税”理论。
庇古在其《福利经济学》（The Economics of Welfare，1920）一书中提出，应当根据污染所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等。这种税被称为“庇古税”（Pigovian Taxes）。庇古税的特点是对排污者而不是受害者征税。今天，庇古税也被称为“排污收费”。这一管制办法的关键在于如何来确定合理的收费水平，使得外部性施放者的产出水平正好与最优负外部性产出水平相吻合。
排污费是按照平均每一单位污染量征收的。我们仍采用经济学的图表来分析。在图5
中，横坐标W表示某钢铁厂生产钢铁排放的污染量，纵坐标表示污染造成的边际成本或降低污染花费的成本。MSC曲线表示污染造成的边际社会成本。MC曲线表示降低污染所花费的边际成本。对每一单位污染征收T1数额的排污费可以使污染符合社会最优水平，即达到W1的水平。在单位排污费为T1的情况下，无论污染量超出W1的标准，还是未达到W1的标准，对于钢铁厂来说都是不利的。在污染量超出W1标准的情况下，企业降低污染的边际成本低于排污费T1，企业减少污染是有利的。因为，每减少一单位污染，企业都可以减少T1数额的支出，而增加的降低污染开支小于T1。
成本T MC MSC F T1 E G A B 0 W0 W1 W2 污染量W 图5 最优污染水平
在污染量低于W1标准的情况下，企业降低污染的边际成本高于排污费T1，企业增加污染是有利的。因为，每增加一单位污染，企业所节约的降低污染的开支都大于应交纳的排污费T1。因此，企业宁愿上交排污费，也不愿花费巨大的成本去降低污染。只有使污染量达到W1时，才是企业的最优点。所以T1数额排污费率的征收使得企业的产出水平符合社会最优标准。
成本 MNPB t* MEC MNPB-t* 0 QS Qm 产量 0 WS Wm 污染排放 图6 庇古税效应
图6为庇古税的示意图。图中MNPB为企业的边际私人净效益，MEC为边际外部成本。企业为利润最大化生产所有MNPB＞0的产品，即把产量扩展到Qm。社会最优要求当
MEC>MNPB时停止继续扩大生产，即生产Qs。税t*使企业在t*＞MNPB时停止扩展生产，即把生产限制在社会最优产量Qs的水平。换句话说，t*把MNPB向左下方移动到MNPB-t*。相应地，税使污染排放从Wm下降到Ws。图中，税率恰好等于最优产量Qs所对应的边际外部成本MEC，即污染对外部产生的边际损害。这样，如果企业的产量超过Qs，所付的税款就会超过边际私人净效益。因此企业愿意把生产限制在Qs水平，从而把污染排放限制在Ws水平。因此，t*是最优税收，它使最优污染量等于MEC。很明显，最优庇古税是在最优污染水平等于边际外部成本（边际污染损害）时的排污收费。
最优庇古税的制定不仅需要知道边际外部成本的信息，而且还要知道边际私人净收益的信息。但是政府往往很难得到企业的这类信息。企业没有激励向政府提供这类信息来制定管制措施。
（三）直接管制与间接管制的比较研究
直接管制是管制者（政府）通过立法强制规定污染者（被管制者）能干什么或者不能干什么。政府管制负外部性的直接手段主要有制定标准，指定末端处理排放物的技术标准或者指定排放减少量。最优标准的制定，管制机构需要了解被管制者的有关信息。
间接管制手段一般不直接规定被管制者能干什么或者不能干什么，而是通过一定的政策工具间接地引导被管制者达到政府设定的目标。间接管制手段一般被认为在一定程度上借助了市场力量。
虽然制定标准管制方式（直接管制）与收费管制方式（间接管制）在实施上存在同样的信息约束，面临着相同的困难。标准管制方式和收费管制方式是各国使用较为普遍的外部性管制的方法，但各国使用的侧重点不同。究竟哪种方法更好？一国更适用哪种方法？要以条件而定。就一般性而言，在效果上收费管制方式比制定标准的办法更好些。因为与直接的标准管制相比，收费方式给予了被管制者更多的选择权，是一种间接的管制方式。它不像标准管制那样强制性地控制被管制者的产出水平或负外部性排放水平，而只是规定了每单位产出(或负外部性)的收费标准，生产多少或者排放多少负外部性由被管制者自己决定。 注释
①
[美]丹尼尔?F?史普博著：《管制与市场》，上海三联书店上海人民出版社，1999年12月版，第56页。 ②
斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社2001年版，第138页、465页。 ③
[美]保罗?萨缪尔森：《经济学》第16版，华夏出版社，1999，第267页， ④
Charles，H.C.K，1991，The World of Economics（2nd revised edition，volume Ⅰ），Commonwealth Publishing Co.，Ltd，p.252. ⑤
见注1的第37页。 ⑥
本图参见[美]汤姆?惕藤伯格著 朱启贵译：《环境经济学与政策》，上海财经大学出版社2003年8月版，第60页。 ⑦
本图参见夏普、雷吉斯特、格里米斯著：《社会问题经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第111—113页。 ⑧
见注7。
⑨
参阅曲格平：《社会主义市场经济条件下的环境管理》，中国环境年鉴，1999年版第454—455页。
参考文献：
1、[美]丹尼尔?F?史普博著：《管制与市场》，上海三联书店上海人民出版社，1999年12月版。
2、斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社2001年版 3、[美]保罗?萨缪尔森：《经济学》第16版，华夏出版社，1999年版。
4、Charles，H.C.K，1991，The World of Economics（2nd revised edition，volume Ⅰ），Commonwealth Publishing Co.，Ltd.
5、[美]汤姆?惕藤伯格著 朱启贵译：《环境经济学与政策》，上海财经大学出版社2003年8月版。 6、夏普、雷吉斯特、格里米斯著：《社会问题经济学》，中国人民大学出版社2000年版。
