上海深化市区两级公共财政体制改革研究
一、现行市区两级公共财政体制总体评价
现行上海市区两级公共财政体制是1994年建立，2004至2006年进行调整完善的以收定支、收支挂钩、分级管理分税制财政体制。其主要优点是：与中央对上海市分税制财政体制相匹配；与市区两级政府，两级管理，市区均具有相对独立的事权和财权的行政管理体制相适应；能激励市区两级政府将主要精力和资源用于经济建设，促进市区经济快速发展。并通过发展经济，增加税收来提升履行公共服务的水平和能力。而主要问题是：按以收定支原则，在财政收入增长较快，大幅度超预算增长时导致财政资源使用较大浪费，与建立高效、廉洁新型政府的运行机制发展要求不相适应；按收支挂钩原则，促使市区各级政府不得不将主要行政资源和行政力量放在招商引资，发展经济上，而不是履行公共服务上，与我国建立服务型政府的政府工作职责和目标的发展要求不相适应；按分级管理原则，使上海市辖区内区与区之间由于财政能力差异导致财政收入差异，使发达区和落后区之间在履行公共服务的财力上发生严重的不均，与我国提出的基本公共服务均等化的财政体制发展要求不相适应。
2004年，针对市区分税制财政体制实施中出现的财力过度下沉，市级财政收入比重急剧下降，财政支出压力增大，各区之间财力差异较大的问题进行了售体制政策调整。提高了市级财政收入比重，增强市级财政实力；增加市对区转移支付，缩小各区财力差异；鼓励各区增加基本公共支出，均衡公共服务水平。但政策调整后的财政体制仍存在的主要问题：一是市区二级事权财权界定不清，使支出划分不清，
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对地方财政运行带来了一些不利影响；二是市级财政压力较大，支出紧张状况没有得到根本改善，影响了市级对区级财政的转移支付能力和宏观调控能力；三是各区财力差距明显，转移支付制度不够完善，2007年最高与最低区人均财政支出之比为2.94（户籍人口）和3.94（常住人口），差异仍偏大。各区生均公用经费最高区与最低区之比更是县殊，幼儿园6.08倍，小学10.28倍，初中5.21倍，高中5.62倍，中等职校3.61倍。反映了住在不同区域居民所享受公共服务存在比较悬殊差异。
二、深化市区两级公共财政体制改革研究
虽然现行分税制财政体制有其不利于公平的局限性，但经过2004年的政策调整已缓解了体制的主要矛盾，短期内不宜再进行重大政策调整。但需要对上海财政体制进行中长期趋势性发展规划研究，以及中短期完善性政策调整研究。
当前和今后一段时期，上海财政收入正面临由高增长转向平稳增长，地方财政收入增速低于全市财政收入增速。因为：经过1995年至2007年连续12年的高速增长，全市财政收入占地方GDP比重已由28.10%升至59.97%，税收增长空间逐步缩小；今年我国经济出现了低出口、高通胀、缓增长态势，经济增速放缓将制约财政收入增长；2008年实施的以降低税率、减轻企业负担的新企业所得税改革，以及2009年有可能在全国范围内推行的允许设备抵扣的消费型增值税改革，意味着我国正进入了一个新的减税期；新一轮财税改革将进一步配合中央地区政策和统筹目标，集中地方特别是东部地区财力用于转移支付的力度将加大，可能出台扩大增值税实施范围，将部分地方营业税转为中央地方共享的增值税等旨在统筹地区间发展的措施，上
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海地方财力会受到国家政策的影响。在上海地方财政收入增速趋缓同时，公共支出压力将会进一步加大。促进现代服务业和先进制造业的发展，需要财税政策支持；上海城市化进程加快，基础设施的投资任务加重，在土地筹资受宏观调控政策制约前提下，需要增加财政直接投资；社会保障制度完善，外来人员享受基本社会保障，廉租、廉价房补贴等基本公共服务支出将较大幅度增加财政支出负担。 我们认为，根据财政体制运行基础和环境变化，借鉴成熟市场经济国家建立以维护社会秩序和公正为宗旨的财政体制经验，上海市与区财政体制长远发展和改革目标应由“以收定支、收支挂钩，分级财政管理”相对分权的财政管理体制，转向“以支定收、收支分离，分级预算管理”相对集权的财政管理体制，通过财政体制转型，实现促进政府职能转型，建立廉洁高效政府，均衡公共服务水平目标，建立起统一规划，集中管理，公平有序的财政管理体制。但更为重视公平的目标体制会受到效率损失的制约，我们需要在效率激励和公平有秩之间作出选择，放弃部分暂时经济增长利益为代价，逐步换取制度的合理化，因此改革也是一个渐进而又漫长的改革进程。我们认为从当前和今后相当长的一段时间，应逐步实现由“以收定支、收支挂钩，分级财政管理”财政管理体制，向“以支定收、收支分离，分级预算管理”财政管理体制转型。加强财政的集中管理，解决现实财政问题，为逐步实现目标财政体制创造制度条件。 三、完善市区两级公共财政体制政策措施
从上海财政体制长远发展规划和解决当前主要问题相结合，可从以下五个方面来完善市区公共财政体制。
1、促进政府职能转变，实现民生服务财政。从上海财政建设性
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支出占44.2%（2006年）与美国纽约州社会性支出占67.41%（2007年）的结构所形成的较为明显的反差来看，上海财政虽然已由经济建设型向城市建设型转型，并正力求向公共服务型转型，但民生服务性支出比重仍然偏低，需要加快由建设型政府向服务型政府转型，来促进由建设型财政向民生服务型财政转型，并通过财政支出进一步向社会保障、社会福利和社会服务倾斜，来进一步促进政府职能的转型。 2、界定市区事权范围，建立两级责任机制。由于原有体制改革偏重于收入划分，而较少涉及支出划分及支出背后的事权划分，因此，财政体制需要重点转向合理界定市区事权划分，建立两级责任机制。美国纽约州政府与地方政府财政支出结构中，州级政府更多承担社会服务支出（63.94%），主要是公共福利（77.03%）、就业安全管理（100%），而地方政府更多承担教育（83.57%）、交通（63.80%）、公众安全（76.39%）、环境和住房（88.42%），政府当局（行政支出）基本上均衡分担，地方政府承担略多一些（53.86%），也可作为上海梳理市与区各自应承担的事权，以及相应的财权和财力关系，建立各级政府的财政责任的重要借鉴。
3、划分市区收支比重，强化市级调控能力。从调动区级政府积极性考虑，上海长期实行财权、财力下放的分权财政体制。我们认为，上海作为现代国际大都市，具有都市型地域、城市化水平高，经济相对发达特点，更需要统一规划，集中管理。同时，上海也面临区域之间财力差异比较大，并由此形成基本公共服务水平差异比较大，区域之间财政不平衡矛盾相对比较突出。我们认为，平衡区域财力的关键在于提高市级财政收入比重，使市级财政收入达到55%水平，通过增加市对区纵向转移支付来维持区级支出60%水平，并通过转移支付缩
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小区与区之间财力差异。
4、加强财政分级管理，规范财政收支行为。现行区级财政实行由市财政与区政府双重管理，而区级税务实行由市税务统一垂直管理的财税行政管理模式，可以消除各区局在征管上的区别对待，利于统一政策，统一执法，以减少税收政策对经济的扭曲，以及地区间为招商引资展开的税收竞争，比较符合财税管理的要求和上海的客观实际。但现行财税体制也需要进一步解决跨地区经营、联锁经营、注册地变动、总分机构等组织形式或经营方式所带来的纳税地确定和收入归属问题。并有必要在上海市辖区范围内，建立统一规范的财政返还和补贴政策，以减少各区在招商引资上通过采取先征后返，财政补贴等措施展开相互竞争，使内部竞争转为外部竞争。
5、合理转移支付方式，平衡区域财政发展。为平衡各区在履行公共服务上的差异，需要设臵科学、合理的转移支付方式。一是提高转移支付力度，通过增加市对区转移支付，来平衡各区财力差异；二是建立基本公共服务标准支出水平，确立政府履行职能的最低支出，低于基本支出由市对区实行转移支付，以保证各区基本公共服务必要开支；三是选择转移支付指标，将区级政府支出划分为保障政权运行、公共服务、产业发展、基本建设、其他等类别，并按各类公共服务支出特点，根据现有实际支出，辖区面积系数、人口系数、教育卫生供养人口系数、在校生系数、街道长度系数、城市功能系数等指标，计算核定区标准公共服务支出，作为市对区转移支付的基本依据。四是在提高市级收入基础上，将社保、教育等公共服务支根据人口和学生数由市级财政统一拨款至社保、教育部门，以平衡各区基本公共服务。
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