我国农业非点源污染的现状及其控制对策
摘要：农业非点源污染已经成为国际社会普遍关注的热点。本文介绍了农业非点源污染的背景、现状和特点，指出我国农业非点源污染控制管理存在的主要问题，在国内外农业非点源污染控制管理措施的基础上，从社会学、经济学角度提出了适合于我国的管理防治对策。
关键词：农业；非点源污染；管理；经济措施
1.引言
水污染是全球范围内最主要的环境问题之一，污染源一般被划分为点源（point source）和非点源（non-point source）两种。相对而言，点源易于识别和治理，在世界上大部分国家已得到较好的控制。相反，非点源因为过于分散，不易识别和收集，其严重性逐渐显现出来[1,2]。目前非点源污染是导致多数地表水污染的主要原因，其中又以农业非点源污染贡献率最大。
农业非点源污染，是指在农业生产活动中，各种污染物从非特定的地点，以不同的形式对大气、土壤和水体等环境形成污染，尤其是通过农田的地表径流和地下渗漏造成水域环境的污染。主要包括土壤侵蚀、农田化肥农药流失、集约化养殖污染、农村生活污染等[3, 4]。农业非点源污染将大量氮、磷、农药、重金属等污染物质带入水体，不仅直接危害农业生态系
统，而且污染饮用水源，造成地表水的富营养化和地下水的污染，对区域水环境和人类健康将产生严重的危害。美国环保局2003年的调查结果显示，农业非点源污染是美国河流和湖泊污染的第一大污染源，导致约40％的河流和湖泊水体水质不合格，是造成地下水污染和湿地退化的主要因素[5]。在欧洲国家，由农业非点源排放的磷为地表水污染总负荷的24％-71％[6]。例如在荷兰，来自于农业非点源的总氮和总磷分别占水环境污染总量的60%和40-50%[7]。芬兰20％的湖泊水质恶化，而农业非点源排放的磷素和氮素在各种污染源中所占比重最大，占总排放量的50％以上[8]。在我国，农业非点源污染更为严重，如太湖，来自农业非点源的氮占入湖总氨量的77％，磷占总磷量的33.4％[9]，经济高速发展的东南沿
海地区，农业非点源污染问题尤为突出。亚洲开发银行认为，我国农业非点源污染造成的直接经济损失占全国GDP的0.5%-1%[10]。
2.我国农业非点源污染的现状及特点
随着我国点源污染的逐渐加强，非点源污染对环境的影响日益突出。我国农业非点源污染主要来源于以下几个方面：
（1）化肥、农药的大量施用。2000年，全国农药使用量128万吨（成药），平均值为14kg/hm2，比发达国家高出1倍，利用率不足30％；2008年全国化肥施用量为5239.0万吨，平均值为430.4kg/hm2[11]，远远超过发达国家为防止化肥对水体污染而设臵的225kg/hm2安全上限，化肥平均利用率仅为40％左右。大量的化肥、农药流失加剧了湖泊和海洋等水体的富营养化，且造成地下水硝态氮含量超标，影响水体自净能力[12,13]。 （2）农村固体废弃物污染。2006年末，我国共有农业从业人员34874万人[13]，
按每人每天产生0.5kg固体废弃物计，全国农村每年（以365天计）共产生固体废弃物6364.51万吨。大量的固体废弃物未经处理或者处理不当直接扔弃，造成水体污染。
（3）农村生活污水处理率低。我国农村污水处理设施缺乏，处理率低下。部分经济发达的农村随着人口集聚，大量污水未经处理直接外排，对水环境造成较大的胁迫。
（4）生态环境恶化。由于乱砍滥伐、土地抛荒、种植结构不合理等导致荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒”现象在农村广泛存在。农村环保意识较低导致水土大量流失，污染物随之流入河流、湖泊等水域并造成污染。
（5）畜禽养殖对环境的影响。农民在从事养殖生产时未配备有污水和畜禽粪便等污染物处臵设施，大量的污水、污染物随意排放，流入水体后造成水环境恶化。相对于点源污染，农业非点源污染具有分散性、隐蔽性、不确定性、不易监测和难以量化等特点[14-17]。农业非点源污染受流域内土地利用状况、水文特征、地形地貌、气候等因素的影响较大，排放的
分散性导致其污染地理边界和空间位臵不易识别，也更具有隐蔽性。由于农业非点源污染涉及多个污染者，在给定的区域内它们的排放是相互交叉的，加之不同环境条件对污染物迁移转化影响较大，因而很难具体监测到单个污染物的排放量，也就难以对其进行量化。
3.国内外农业非点源污染的政策措施
由于非点源污染的复杂性，使对其治理不能仅仅停留在技术层面，因此，发挥政府的管理职能，制定并实施切实可行的政策，是保证环境目标实现的极其关键且十分必要的途径。近年来，国外逐渐侧重非点源污染控制方法与管理政策研究，一些发达国家已在这方面进行了积极有效的探索和实践。以法律为基础、运用灵活有效的经济手段进行非点源污染控制和管理 正在被越来越多的国家所研究和采纳。 3.1 行政法规
国外农业非点源污染研究起步于20世纪60年代。欧、美等发达国家率先开展，70年代后在世界各地逐渐受到重视，美国是开展农业非点源污染研究最多的国家。1972年，美国《联邦水污染控制法》（Federal Water Pollution Control Act，FWPCA）首次明确提出控制非点源污染。1977年的《清洁水法》（The Clean Water Act）进一步强调非点源污染控制的重要性。1979年美国环保局提出了排污权交易法—点源-非点源排污交易法[18]，为解决非点源污染提供了有效途径及法律保障。1987年，美国国会通过了《清洁水法》（修正案），建立了控制非点源污染的国家计划，水资源保护法更加完善。此外，联邦政府有关机构还设立了一些针对性比较强的项目，涉及到非点源污染的具体管理[19]。1989年，欧盟委员会第一次明确提出非点源污染的官方文件[20, 21]。2000年，欧盟颁布的《水框架法规》强调，要特别重视针对农业径流污染的控制管理措施，这些措施应是“范围广泛的、预防性的、划算的、联合运作的”。我国的非点源污染研究始于80年代初，至今已有越来越多的环境工作者在关注和研究各种水体的非点源污染，在非点源污染负荷模型计算与评价、GIS技术模拟、技术措施研究等方面取得了一定的成果，但对于非点源污染控制管理政策措施的研究还十分薄弱。
3.2 经济政策
在法律对非点源污染给予关注和制约的同时，研究者和决策者积极寻求通过经济途径来控制管理非点源污染。20世纪80年代末，美国最早尝试了点源与非点源排污交易，美国EPA在北卡罗莱纳州和科罗拉多州等地区实施了点源和非点源的排污交易，取得了较好的效果[22, 23]。1986年12月，美国政府正式颁布了国家环保局《排污交易政策总结报告书》。90年代，在对《清洁空气法》和《清洁水法》的修改中都确立了该制度。一项统计表明，排污权交易制度的建立，已使美国节省了100亿美元的环保支出[24]。在美国取得成功的基础上，澳大利亚、英国、智利、德国、哥斯达黎加等国纷纷引进排污权交易制度并予以发展。 在法律约束下，欧盟及其成员国制定了一系列经济政策来控制农业活动对农村环境的破坏。1992年欧盟修改《Common Agriculture Policy (CAP)》，降低政府对某些农产品的价格补贴，以引导农民减弱生产活动强度。相反，对那些减少家畜饲养密度、减少肥料使用和农药施用量或将生产方式转向有机耕种的农民发放补贴。CAP改革的效果是，一些国家的农业生产强度和化肥使用量在连续20年增长后开始下降。2000年，欧盟颁布《Agenda 2000》，第二次对农业政策进行重大的根本性调整，内容包括限制农业生产总支出，进一步削减对农业耕种和养殖的价格补贴，进一步加大对采取环保生产方式的农民进行补偿。在欧盟统一政策指导下，许多国家以法律形式对农田允许最大施肥量加以规定，超量施用者需付费。奥地
利、丹麦、芬兰、瑞典等国从1986年开始相继征收磷肥税和氮肥税，并实行杀虫剂登记和控制收费。荷兰对农田磷的流失量有明确规定，如果流失量超过允许标准，必须交纳一定的费用，且收费标准随着养分流失量的增加而增加。德国政府每年用于促进生态农业的补贴占农业投资总额18%。一些国家还实施了点源与非点源、非点源与非点源排污交易。我国排污权交易制度的酝酿工作可以追溯到1988年开始试点的排污许可证制度，总的说来，排污权交易在我国的试点工作还是取得了不错的成绩，起到了节省治理费用、保护环境质量的效果。但是由于目前缺乏相应的排污权交易市场和法律法规，使得排污权交易没有形成真正的政策和制度。而且近年来开展实施的总量控制和排污收费制度，也主要是针对区域中的点源污染，基本未考虑非点源对水质的影响。尽管发达国家在控制和管理农业非点源污染方面取得了一定成效，但截止目前，世界上还没有一个国家认为已经完全解决了农业非点源污染这一问题。非点源污染控制管理政策研究已成为非点源污染研究领域的重点和难点，各国研究者们正在为此而不懈努力。
4.我国农业非点源污染应采取的控制对策
4.1 推行农业清洁生产，采用源头控制策略防治农业非点源污染农业非点源污染很难采用末端治理方式进行治理。因此，应当实行清洁生产，强调在污染产生前进行削减，从源头抓 起，预防为主，农业生产全过程控制，同时实现农业废物或排放物的内部再循环，节约资源和能源，以达到污染最小化，实现农业经济与环境的双赢。对于农业清洁生产的发展，应该重点抓好两个关键环节，农业发展模式的转换问题和农产品的质量安全问题。应当鼓励发展高效生态农业和有机农业，通过建设高效生态农业示范园区，开展各种循环经济项目，推动高效生态农业发展。总结各种行之有效的循环型农业模式，并将其积极推广。同时，要加大生态农业的科技攻关力度，进行技术和模式的知识创新，制定生态农业的指标体系、标准体系和认证管理体系，以更大范围调动企业、农民和地方政府发展生态农业的积极性。通过农业清
洁生产，采用源头控制的策略对农业非点源污染进行控制，并逐步实现农业结构合理化，技术生态化，过程清洁化，产品无害化的目标。 4.2 研究和发展环境友好的农业生产 技术，制定可行的地方农业技术标准体系建立资源节约型、环境友好型农业生产体系，要紧紧围绕转变农业发展方式，以提高资源利用效率和生态环境保护为核心，以节地、节水、节肥、节药、节种、节能、资源综合循环利用和农业生态环境建设保护为重点，大力推广应用节约型的耕作、播种、施肥、施药、灌溉与旱作农业、集约生态养殖、秸秆综合利用等节约
型技术，大力推广应用减少农田污染、减少农业废弃物生成、注重水土保持和生态建设等环保型技术，减少农业非点源污染，提高农产品质量，促进农业实现可持续发展。在农业生产技术的建立过程中，应依靠农业科技，加强科技基础性工作的研究，从而为制定地方农业技术标准体系打好基础，保证农业技术标准的可行性，同时为国家决策和宏观管理提供支撑。各地区，特别是重要的水源保护区，污染严重的流域和高污染风险地区应在大量外业调查研究和系统的田间试验基础上，根据本地自然和农村经济和社会条件，制定本地区的标准。对水源保护区农田的轮作类型、耕作方式、施肥方式和时期、肥料品种和用量等农业生产技术制定具体可行的技术规范。
4.3 改变传统耕作管理，实施农药、 化肥减控措施，减少农田面源污染传统的耕作方式给环境造成极大的危害，保护性耕作农业是现代农业发展的必然趋势。保护性耕作是相对于传统耕作，对农田实行免耕、少耕，用作物秸秆覆盖地表，减少风蚀、水蚀，提高土壤肥力和抗旱能力的先进农业耕作技术。目前，保护性耕作在我国实施时间短，规模小，实施面积只有3000多万亩，仅占北方适宜地区耕地面积的3%。为此，国家应进一步加大对保护性耕作的支持力度，把保护性耕作纳入农业重大科研和推广项目，予以长期支持，并从生态补偿角度建立相应的补贴推广政策，从而调动各地推广应用保护性耕作的主动性和积极性。针对目前化肥、农药污染严重的现状，首先要使农民从思想上走出施肥越多越增产的误区，讲究科学施肥。其次，要重视施肥技术。应大力推广测土配方施肥技术，推进平衡配方施肥活动，提高肥料的利用率，降低单位面积化肥施用量。进一步调整优化用肥结构，大力提倡增积增施有机肥，开发利用优质有机肥料，重点推广配方肥、专用肥、掺混肥等，鼓励生产、使用优质有机肥。此外，还需加强农药和化肥的安全管理，研究推广高效、低毒和低残留化学农药。围绕农药减量化、有害生物防控无害化、农业生态和谐化目标，推进农药减量控害增效工程，减少农药污染。 4.4 建立污染源头控制的监督体系，
完善农业非点源控制的经济政策针对各地区特点确定对农业非点源污染源头控制的监督体系和奖惩措施。在社会经济发达、农业非点源污染较为严重的流域，如太湖、杭嘉湖水网平原，可采取奖罚并重的污染控制政策，其中污染收费及农用化学品使用收费的根本目的在于
转变农民行为，逐渐提升农民的环境保护意识；在经济欠发达、以农业非点源为主要污染类型的流域，如巢湖、滇池、密云水库等，应以引导、鼓励性的补贴政策为主，制定合理的标准，使当地农民乐于接受；若流域内点源和非点源污染都很突出，可尝试建立基于流域的排污权交易市场。完善有利于非点源污染控制的税费政策、补贴政策、补偿政策及其他优惠政
策。例如，完善征收非点源污染税，从而将外部不经济性内部化，降低非点源污
染产品的供给。对于非点源污染治理产生的费用，可以采用费用分摊的形式。此外，也可对于环境保护行为给予补贴和补偿。建立生态效益补偿机制，由受益者向供给环境资源（包括环境容量）的农民和贫困人口进行经济补偿。政府通过宏观政策统筹环境和贫困问题，纠正市场在形成生态资源价格方面的失灵，同时改革税收体制，建立综合的生态环境和自然资源的定价和税制框架。 参考文献：
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