摘要：近年来，中国经济取得的成就很大程度上可以解释为和“经济上分权、政治上集权”的“中国式分权”制度安排有关，这种制度安排决定了我国的地方政府间竞争并不单纯局限于经济竞争，而是面临着政治竞争和经济竞争的双重压力，地方政府官员既要实现经济增长和财政收入最大化的目标，又要考虑政治升迁的目的，所以如何进行绩效考核就显得十分关键。但是目前我们国家的政府绩效考核还存在一些问题，比如考核目标主要是以GDP高低为主，形式过于单一;缺乏系统的政府政绩考核理论作指导，实践中具有很大的盲目性等。本文以完善我国的地方政府绩效考核制度为目标，结合我国地方政府绩效考核现状，得出我们现行考核制度中存在的问题，从目前存在的问题入手再进行深入研究，提出完善我国地方政府绩效考核制度的建议。
关键词：中国式分权 双重压力 政府绩效考核 “中国式分权”的核心就是经济分权与政治集权的紧密结合，通过中央向地方下放权力，使地方政府拥有一部分经济管理权，同时上级政府保留着人事权从而对下级政府进行有效的约束，中央则在全局进行调控。周黎安（2007）结合中国式分权制度提出了政治晋升锦标赛理论，该理论认为中央政府对地方政府的绩效考核对地方官员的政治晋升具有显著的促进作用，而地方官员又可以显著地影响本地区的经济增长。在晋升锦标赛体制下，地方官员会为了发展地方经济采取大力发展基础设施、扩大招商引资力度、重视工业发展、增加土地供给量、降低环保要求等手段来实现经济增长，以此来获得中央政府的奖励。但是该理论也指出了目前出现的很多社会问题，比如我们国家以GDP为主的晋升考核体系导致官员的激励扭曲、政府职能的转变困难重重以及建设性财政难以向公共财政转变等。[1] 2.我国地方政府绩效考核现状 改革开放以来，我国借鉴国外的管理机制和管理技术，通过观念转变、职能转变等措施，把政府绩效考核作为评判政府政绩的重要依据，政府绩效考核制度正式登上历史舞台。但是由于中央和地方政府间存在垂直的信息不对称和信息传递偏差，中央政府难以掌握地方政府官员的全部竞争信息，特别是一些隐性指标难以衡量比如官员的努力程度、官员的品德等，中央政府只能选择一些易于衡量和比较的显性指标来考核官员。于是在我国地方政府官员的绩效考核中，GDP指标的高低就成了判断地方政府政绩好坏的有力依据。为了取得政绩，各级政府动用一切资源来实现提高 GDP的目标，而对社会公众的利益与需求则缺乏重视。 3.各利益主体的效用函数模型及利益冲突分析 3.1中央政府的效用函数
我国中央政府正在成为代表更广泛人民利益的政府，所以我们设定中央的效用函数是以民众支持度为基础的U（Xl）=U（Y），X1代表中央政府，Y代表民众支持度。民众的满意度决定了中央政府的行为取向，要想提高民众的满意度就必须维护人民利益，提高公共服务的质量多多施惠于民，以此来换取广大人民群众的支持。[2] 3.2地方政府的效用函数
由于我国目前的政绩考核制度是以GDP为重，又因为政治上的集权决定了地方官员的晋升主要取决于上级政府，所以政治晋升和GDP指标是地方政府必须考虑的两个因素。U（X2）=U（x，y），X2：地方政府，x：上级政府的满意程度，y：GDP指标。这些变量都与官员效用正相关，上级政府满意度高会增加地方官员的效用，GDP越多官员效用越高。同时该函数中y又可以影响x，GDP越高，上级政府越满意。地方官员如果想得到政治晋升，必然会大力发展地方经济以提高GDP，形成“政治晋升锦标赛”的官员激励机制。[2] 3.3民众的效用函数
民众主要关心的就是公共服务质量和地方经济发展水平，我们依此设定U（X3）=U（d，e），d：公共服务质量，e：经济发展水平。公共服务包括文化教育、医疗卫生、社会保障、
生态环境等;经济发展水平包括就业率、收入等。在我国，地方政府的行为对经济发展和公共服务水平具有重大影响，但是由于地方政府往往专注于政治晋升锦标赛，就忽视了公共服务的建设，忽视了民众的满意度。[2]
中央政府的目标是维护国家的稳定有序发展，维护全体人民的利益。但是地方政府官员往往是从本地区利益出发，只考虑本地区经济快速发展，换来GDP的增长和自身的政治晋升。这样的以GDP为指标的绩效考核成就了我国经济的高速发展，但是也造成了许多问题。比如现在经济在中央四万亿计划的刺激下已经出现了过热的现象，中央希望通过宏观调控来使经济软着陆，但是地方政府却依然觉得自身的GDP增长不够快，大力发展基础设施、扩大招商引资力度继续刺激经济增长，危害了中央的整体利益。在地方政府与民众的利益冲突方面，地方官员因为政治晋升的原因把大量的资源都投入到拉动GDP增长的经济建设上，对公共服务重视不够，公共服务发展达不到民众的要求，是现阶段地方政府与民众最大的矛盾所在。 4.我国政府绩效考核制度引发的问题
我国现行的政府绩效考核制度成就了中国经济近些年来的飞速发展，但是造成了很多社会问题，包括：地方保护主义与恶性竞争、为了追求GDP不顾生态环境的破坏、对基础设施建设的狂热、疯狂追求土地财政等。其结果就是公共服务的大量缺失，与民众生活紧密相关的文化教育、医疗保障等服务没有随着经济社会的发展得到相应的提升;地方政府为了获得财政收入大搞土地财政，经常违法征地甚至强制拆迁。这些问题已经严重影响到了我国经济和社会的健康、有序发展。下面将要详细分析这些问题。 4.1地方保护主义与恶性竞争盛行
地方保护主义和恶性竞争是同时存在的，是同一个问题的不同侧面（张维迎、马捷，1999）[3]。
所谓地方保护主义就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对本地方的企业进行保护，对外地企业的发展进行限制。目前，国内经济社会的发展存在一个问题就是国内各地方政府倾向于和国外进行经济交流，但是对我们国家的其他省份，甚至是同一个省份的其他城市之间反而经常出现地方保护主义。出现这种现象的原因是因为我国各个同级行政区之间是相互竞争的，而正是我国现行的地方政府绩效考核制度导致了这种竞争关系。由于我国的地方政府官员都处在政治晋升锦标赛的竞争环境中，而他们想获得升迁就必须使辖区内经济发展高于其他地区。基于这种目的，他们不仅仅会做有利于本辖区经济发展的事，同时还有意愿去作对其他辖区不利的事情以延缓别人的发展 （周黎安，2004）。[5]如果各个地区之间都开展自由贸易的话，会同时促进两方的发展，有可能对方发展的比自己还快，这是地方政府官员不愿意看到的，因为这样他们就会在政治晋升锦标赛中处于被动局面。所以出于理性经纪人的角度，地方政府官员都会考虑自身利益最大化，考虑自己的政治前途，就会实行地方保护主义，建立贸易壁垒。比如，一个地方如果生产白酒，地方官员就会保护本地酒厂的发展，不让外地的白酒流入本地市场，或者在税收方面给予不公平的待遇，对外地白酒征收更高的税，外地企业的成本上升，竞争力自然下降。这么做必然使本地区获益，其他地区受损失，地方官员正是通过这种方法影响本地区和外地的财政收入、GDP等，最终影响地方官员的政治前途。但是这样做却对辖区内居民没有任何好处，由于市场被本地企业垄断，居民别无选择只能花高价购买本地区商品。官员渴望通过经济发展指标的好坏获得晋升与民众渴望得到更多更好的公共服务之间的矛盾不断被激化。 恶性竞争主要体现在盲目投资上，各地方政府对一些热门项目一拥而上，比如遍地开发的工业园区热，纵观全国各地处处可见“大跃进”式园区经济热潮，在园区“圈地运动”的背后无数农民被逼“上楼”，结果却是大量耕地荒芜，园区内杂草丛生，“睡园”与“空城”现象比比皆是，导致我国大量的土地（特别是耕地）、人力、公共财政等资源的严重浪费，除了给一些地方政府创造了一大堆惊人的GDP数据外，给世人留下更多的是尴尬与无奈。
