我们看到，英国济贫法在17—18世纪的发展中，国家进一步认识到应该对贫困承担一定的责任，这一时期济贫税的征收逐步规范化，济贫法的管理工作也逐步系统化，济贫方式也逐步多样化。济贫制度在这一时期得到了进一步巩固和发展。
（二） 改革时期：
（1）1795年改革：
十八世纪下半叶开始的英国工业革命改变了人类的命运。英国在工业革命初期奉行的是亚当斯密和大卫.李嘉图的自由经济理论。他们认为一个国家的经济只有在最“自由”的状态下才能得到最好的发展，一切国家干预都会对经济造成破坏，只有“一只看不见的手”即纯粹的经济规律不受任何节制地起作用，才能把这个国家引向富强。这种自由经济理论再加上杰里米.边沁的“功利主义（认为良好的社会应追求最大多数人的利益，只有当每个人都追求到他自己的最大利益时，全社会的最大利益才能实现）成为英国走上自由资本主义道路的指导思想。它使英国顺利地完成工业化，但也同时造成很多社会问题，尤其是下层人民的生活水平不断下降。
十八世纪末期由于对法战争的不断深入以及农业歉收等原因，一般平民的主要消费物---小麦的价格大幅上涨。1795年的济贫法中出现两项重要改革：（1）日常饮食改革（Diet Reform）：这项改革的目的主要是促使贫民的支出减少，方法是奖励贫民用大麦、裸麦及小麦混合着制代价低廉的面包—黑面包，以代替用纯小麦制的白面包，并鼓励贫民自制面包。这样能够节省一大部分钱。如一个养活一个妻子和六个小孩的苦力购买大麦和麦片的钱是7镑9先令，而另一个劳动者用小麦面包养活一个妻子和四个孩子需要36镑8先令，差额显而易见。1但这项改革最终以失败告终，因为贫民们有自己的算盘，他们认为自己没有到共公牧场上牧牛和采集燃料的权利，所需牛奶及买燃料的费用比食用白面包还高。可见，这种消极地帮助贫民减少支出的方法是不可行的。（2）“斯宾汉姆兰制度”（Speenhamland Act of Parliament）：1795年在伯克郡一个称为斯宾汉姆兰的教区召集了附近的治安法官举行救济及增加工资等事项的会议。当时在这次集会中所决定的最重要的便是治安法官每年要代表劳动者决定工资的标准，但这种办法很不便利也不合时宜，后来便决定鼓励经营农业的人以及其他的雇主们要依照面包的市价去自动规定工人的工资。这次会议上治安法官们考虑了面包的价格以及工人家属的人数而制成了一个劳资表。如果实际工资达不到这个标准数额便由济贫税予以补助。对失业人员也是以此标准给予补助。这一制度由于简单易行得到了大范围的采用。但由于实际中并没有强迫雇主依这种标准支付工资，雇主们所实际支付的工资仍是很低，而另一方面济贫费支出极大。
（2）1834年改革：
十九世纪上半叶改革旧济贫法的呼声越来越高，矛头直指过量的支出和由此强加在地方纳税人身上的难以承受的沉重负担。马尔萨斯在他著名的《人口原理》中专门对英国的济贫法进行了批判：
“济贫法的第一个明显的趋势是使人口增多而维持人口的粮食不增。一个穷人在没有不靠教区帮助能够维持家庭的希望的时候就可以结婚。所以济贫法可说是它所要维持的这批贫民的
创造者了??..其次，在贫民习艺所里所粮食数量（这一部分人一般不能认为是社会里最有价值的那部分）也要使较为勤劳和较为优秀的社会成员减少他们本来应得的份额，因此同样地使更多的人走上不能自立的道路。???为了要使有些贫民得到帮助-----这种帮助是否能为他们造福还是可疑的-----全体的英国平民都要受到粗暴的、不方便的和专横的法律的摆布，不符合我们宪章的原有精神。全部业务的管理，虽然有所改善，仍然和一切自由的观念相冲突。”1
但也有的学者认为救济费用和济贫税都不是史无前例的巨大，但是经济衰退使得这种负担“显得”不可忍受。2当时还认为经济本身正在受到救济体系的危害：工作动力被少量的----几乎不存在的工人工资与根据家庭成员多少发放的救济款之间的差额所腐蚀，贫穷的工人们在救济制度下更愿过一种依赖的生活而不是做一个独立的劳动者。这种情况是部分存大的，1834年前英格兰及威尔士的15500个教区中情况各不一样，确实有的地方的贫民有工资，而在工资之外再领取救济金。3于是在1832年成立了皇家济贫法委员会调查济贫法的实行情况。这次调查是英国历史上第一次开展的广泛收集证据的社会调查，它被非常恰当地称为极其不具有历史性与数据性，因为委员会或者忽视或者操纵它的数据以得出事先决定的结论，它的目的是通过有条件的严格的救济来削减福利开支，以此减轻纳税人的负担。在这样的背景下，委员会的结论很快被转化为十九世纪中一个最重要的社会性立法-----1834年济贫法修正案（The Poor Law Amendment Act of 1834）又称新济贫法。其主要内容有：（1）第一次全面以社会政策的方式规定接受救济的人应给予一种比独立的劳动者低的生活标准，这成为以后福利政策的基本思想。（2）确立院内救济原则，在全国兴建济贫院（workhouse），要接受救济的人只能进入济贫院接受统一管理。而进入济贫院要经过严格审查，只有真正的赤贫之人才能进入。进入后要严格遵守济贫院的纪律.。（3）建立起完善的济贫管理体系：中央成立济贫法部，有权颁行济贫条例；成立督察组专门监督中央条例在地方上的执行情况；设立地方稽核员，对不合要求的济贫支出施以财政性惩罚；地方上选举监督官并聘用有薪官员负责济贫事务。（4）以院内救济为主，也允许少量的院外救济：院外救济由申请者在家接受救济，这些人往往是寡妇、暂时性残疾的人、老年人等，他们的贫困被认为是不可避免的。
新济贫法实行之后，各地逐渐兴建起济贫院以保证院内救济原则的推行，各式济贫院成为十九世纪大部分时期重要的救济机构，也是这一时期英国社会救济制度的一大特色。它所确立的原则和基本特征在以后的实施过程中一直保持未变，成为社会保险制度出现以前英国政府实施贫困救济的主要政策和措施。济贫院的情况受到了社会的广泛关注，据称院内的生活条件极差，有人这样描述济贫院的基本情况：在砖铺的地面上到处是贫困的妇女以及满脸脏物到处乱爬的孩子，老年妇女躺在床上气喘吁吁无法动弹，或围坐在火炉旁大声咳着，老年男子弓着背忙着活计，苟延残喘。有学者认为真正的不幸来自心理而不是身体：把贫民从社会上隔离，被收容者要穿上统一的贫民服装，以及院内极其令人困倦的，乏味无聊的日子。1进入院内还要被剥夺政治自由。所有这些令贫民们感到进入济贫院是一种耻辱，他们宁愿在院外接受少量的、时有时无的救济也不愿在这种人格侮辱的条件下接受救济。有时贫民们由于惧怕进济贫院，把衣物家什一件一件地卖掉或当掉，直到身无长物而后已。当时有们工厂运动历史家写道：新济贫法的通过有伤过去人民之心更甚于对全国真正贫民所造成的剥夺，对也罢，错也罢，苏格兰的工人都认为新济贫法乃是一咱惩罚贫穷的法律。2
这样的济贫院自然令人望而生畏，所以实施初期并不普及。1840—1850年五分之四的救济金是发放给济贫院外的人，这无疑使济贫支出大增，在十九世纪八十年代以后，为降低济贫支出，政府严格限制院外救济，这便使得接受院内救济的人数迅速增长，1880—1914年接
受院内救济的人数从156000人增加到255000人，1912年英国济贫院中的贫民数达到275000万人这一历史最高水平3。
在社会各界的强烈要求下，政府在十九世纪末二十世纪初时对济贫院制度进行了改革，主要是改善济贫院的环境和伙食，放宽济贫院管理方面的规定，改善物质和精神生活条件，比如，购买书籍、报纸甚至钢琴。这样到十九世纪九十年代大多济院条件已有一定程度的改善，昔日“巴士底狱”般的济贫院已不多见。
三、 衰退时期：
（一）济贫法的无奈：
历史进入二十世纪，英国的社会问题已发生新的变化，贫困的加剧主要原因已不再是社会财富的匮乏，而是由于工业化发展带来的社会财富的不合理、不公平分配以及社会收入的过度两级分化造成的。贫困问题在此时只是社会问题中的一种。除此之外还有失业问题、老年人问题、健康问题等，这些问题的严重程度不亚于贫困问题。而昔日的济贫法制度的一个重要特点就是混合型救济，不论什么社会问题所导致的贫困都提供统一的救济，这在社会问题日益复杂、程度加深的情况下已不能成为有效的解决方式，这是济贫法的第一个无奈。其二，济贫法另一个重要特点是它是一种以救贫为主的体系，而不是主动的防贫为主，总是在贫困成为现实的事实之后才给以解决，这种消极的救济方法不可能从根本上缓和和减轻社会问题的不良影响，还可能会加剧这种影响。因此济贫法从根本上不可能有效地解决穷困问题，尤其在社会问题更加复杂、贫困原因更加多样的情况下这种救济方式更显出它的无奈。
（二）济贫法的衰退与废止：
1905年英国政府成立了皇家调查委员会调查济贫法的执行情况以及其他应对失业所导致的贫困问题的方法。报告形成了显明的区分，多数派坚持济贫法本身应该继续存在，需要的只是改进，他们认为贫困主要是由于个人原因，它的起源与特点更多的是道德方面，政府本身无法消除。少数派则认为贫困是一种社会现象，主要是由于社会和经济因素造成的，贫困者本人也是受害者，他们不应承担主要责任，国家应该采取措施解决。多数派与少数派的观点实际上也代表了当时社会上对于贫困的两种不同的认识，这样的争论在以后仍在继续。执政党并未对济贫法作出改革，只是在1911年和1913年对济贫法作了一些改进，比如1911年进一步放宽了院外救济的条件，1913年改善了济贫机构中的生活环境，对儿童提供特别的居住处所，进行体检等。
英国在1905年颁布《失业工人法》，1908年颁布《养老金法》，1911年颁布《健康保险法》，自此正式建立起新型的社会保障制度体系。济贫法与新的社会保障体系已产生了救济金发放和管理方面的冲突，使得济贫制度的改革势在必行。1919年政府颁布健康部法，成立健康部，从此结束了地方政府的济贫事务管理权，实现了济贫事务的中央政府管理。1929年地方政府法颁布实施，废除了济贫监督局，彻底结束了济贫法的地方管理体制。原来由济贫法提供的各种救济逐渐纳入社会保障制度管理中。1948年英国颁布《国民救助法》正式废除了济贫法。
结语：
英国济贫法产生、发展与衰退与社会的经济、政治变化密切相关，它的救济方式、管理方式都在世界上提供了一种新型的应对贫困的认识与方法。英国在20世纪建立起一套英国特色的社会保障体系，为国民提供从“摇篮到坟墓”的福利保障，成为世界上福利国家的模范。而济贫法是这一切的基础，因为我们从它的发展历程可以看出济贫法经过近400年的发展，提供了奠定福利制度基础的五个问题的初步答案：（1）由谁来管贫困？从认为“贫困是万恶之源”而予以严厉惩罚到国家承担起扶贫救贫防贫的制度体系，国家成为济贫的最后承担人。（2）如何应对贫困？从救贫到防贫，济贫的发展与衰退提供了应对贫困的经验与教训。（3）资金从何而来？从募集到征税，从慈善捐款到法律责任。（4）如何管理救济事业？中央和地方明确的职责划分与完备的官僚体系。（5）开支过大如何处理？转入社会保险体制，由国家完全负担到国家与企业、个人共同负担。
当然英国此后建立的社会保障制度所面临的问题远比这复杂，但当一项制度从无到有地建立起来时，开拓和尝试性的工作的价值是巨大且不可磨灭的。尤其是当我们面对我国的社会保障制度正处于起步阶段的具体情况时，这些成功与失败的经验更是值得学习和借鉴的。我国的社会保障制度正面临很多问题，比如（1）中央和地方责任划分不明确（2）投入社会保障的支出过低（3）地区发展不平衡，人均GDP相差过大。（4）社会保障立法不健全，不规范。我国的社会保障立法往往以例如国务院《关于进一步安排好困难群众生产和生活的通知》这样的形式出现，很多没有上升到国家法律的地位，无疑会造成执行不严，甚至无人执行的情况。这些问题只是冰山一角，在我们大力发展市场经济的同时，如果不尽快建立起我们的社会保障制度，市场经济所带来的负面影响很快会成为我们发展经济的一大阻碍。在这里学习和借鉴英国在建立社会保障初期的经验教训是必要的 .
[1] 钱乘旦 许洁明:《英国通史》，上海社会科学出版社，2003年。第120页。 [2] （英）克莱登·罗柏兹，大卫·罗柏兹著，贾士蘅译：《英国史》1986年（台）五南图书出版公司第413页 [3] 克拉播：《简明大不列颠经经济史》上海译文出版社，1980年。第410页。
[4] Paul Slack ： The English Poor Law 1531—1782，Cambridge University Press ,1995，p51。 1 （英）克莱登·罗柏兹，大卫·罗柏兹著，贾士蘅译：《英国史》（台）五南图书出版公司 1986年第414页
2 Paul Slack ：The English Poor Law 1531—1782，Cambridge University Press ,1995，p51。 3克拉播：《简明大不列颠经经济史》上海译文出版社，1980年。第411页。 1 （英）屈勒味林著，钱端升译:《英国史》,商务印书馆, 1930年。第356页。 2 马尔萨斯:《人口原理》商务印书馆，1961年。第355页。
3 （英）雷斐德著，熊大经译:《英国经济史》商务印书馆，1930年。第74页。
4 Paul Slack ：The English Poor Law 1531—1782, Cambridge University Press ,1995，p52。
（日）堀经夫著，许啸天译：《英国社会经济史》商务印书馆 1937年，第152页。
1马尔萨斯：《人口原理》，商务印书馆，1961年。第354页。
2 Anne Digby : British Welfare Policy: Workhouse to Workfare ，London ,1989，p29。 3 （英）克莱登·罗柏兹，大卫·罗柏兹著，贾士蘅译：《英国史》（台）五南图书出版公版公司 1986年，第788页。
