“法”所承认的法律政策的要求。 因此，在实践中，“依法律行政”并非适用于所有的行政活动。
二是应注意“法”之中的“恶法”与“善法”之分。依法行政原则中的法应当是“善法”，而不是“恶法”。民主的立法过程很有可能被利益集团操纵，表面的多数原则可能成为少数人实现自己利益的工具，从而实际上辩称少数人对多数人实行统治的工具；民主过程很有可能被极端分子利用，从而产生专制的政权。德国纳粹政权即是一个典型的例子。因此，为了保证法律具有实质正当性，除了民主程序和宪政制度的保障之外，还需要确立其他的衡量标准。具体包括：（1）自然法的标准，即自然法是自然权利的意思，公民作为一个人所享有的、与生俱来的权力。这些自然权利既是一切国家权力的来源，也是拘束一切国家机关和国家权力的客观法则。（2）社会公正标准。社会公正标准实际上是一个协调效率与公平之间的关系的原则，是衡量法律制度是否具有实质的正当性的标准。（3）法律技术标准。法律的措辞应当准确、简明，内容应当尽可能地明确、一致，具有可预测性、连续性和稳定性。
再次，依法行政原则是从宪法有关规定中推导出来的基本原则，具有一系列的宪法的根据。
在我国，宪法中有关依法行政原则的依据有： （1）主权在民原则（民主原则）。该原则根本上确立了人民代表大会的地位，从而未确立法支配你给的关系奠定了基础。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济事务和文化事业，管理社会事务。”因此，民主原则具有分权的意义，只有经民主选举、具有直接民主合法性的代议机关，才能对一般性地与人民有密切联系的重要事项作出决定，颁布普遍地对公民具有约束力的行为规
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范。
（2）民主集中制原则。该原则进一步确立人民代表大会与行政机关的从属关系，为法律优越和法律保留奠定了直接的宪法依据。对此，《宪法》第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
（3）社会主义法治国家原则。该原则结合中国的实际情况，进一步明确了法律对行政的支配关系。依法行政原则是社会主义法治国家原则在行政法领域的具体体现。对此，《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的同意和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
（4）法律面前人人平等原则。该原则从公民平等权的角度确立依法行政原则的根据。因为任何违法的行政活动都会可能使公民享受不该享受的权力，承担不该承担的义务，从而造成不平等的状态。《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”
（5）法律救济的原则。公民的法律救济同时也是对行政机关的监督。公民得到救济、行政机关的错误得到纠正是依法行政原则的应有之义。《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有提出批评和建议的权利； 7576
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田中二郎：《新版行政法（上）》（全订第二版），弘文堂1974年版，第59、15页。 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第105页。
对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者艰巨的权利，但是不得捏造或者歪曲适时进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
最后，依法行政原则的具体内容在不同的国家有所不同，即使在统一非国家，不同的历史时期也有所不同。德国行政法学者奥托迈耶认为，依法行政原则包括法律的规范创造力原则、法律优越原则和法律保留原则。
三、依法行政原则的定位
根据当前学界对依法行政原则的理解和内容的概括，可以得出以下两点认识：
（1）将依法行政原则（行政法治）作为行政法的基本原则，并由此引申出其他具体的原则。此种观点延续了以前将依法行政原则作为行政法基本原则的主流观点，但对依法行政原则的内容又重新进行了总结。有的学者认为，依法行政原则包括以下内容：职权法定；法
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律优先；法律保留；依据法律、职权与职责统一。有的学者认为依法行政原则包括行政法定原则（相当于德国的行政法治原则和我国行政法上的行政合法性原则）、行政均衡原则（包括平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则）、行政正当原则（包括避免偏私、行政参与
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和行政公开三项子原则）。
（2）将依法行政原则与其他原则相并列，使其成为行政法众多基本原则之一。如有的
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学者认为行政法的基本原则是自由权利保障原则、依法行政原则和行政效益原则。有的学者认为是依法行政原则（行政合法性原则并包括法律优越与法律保留）、信赖保护原则和比
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例原则。有的学者认为是行政法治原则、行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则。
基于上述认识可以认为，坚持依法行政作为行政法惟一指导原则的观点是建立在拓宽依法行政原则的内涵基础上的。将依法行政原则与其他原则相并列的观点则在一定程度上借鉴吸收了大陆法系国家对依法行政原则的理解，认为行政法的基本原则不仅限于法律优先和法律保留，还应包括其他内容：这些内容的概括或者来源于宪法原则的引申，如前述自由权利保障原则，或者来源于一定时期内对行政执法程序正义的强调，如前述公正、公开原则等。
第二节 依法行政原则的基本内容
从我国、德国和日本的法律规定和学理研究来看，依法行政原则包括两个方面的内容，
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即法律优越（优位、优先）原则和法律保留原则。
一、法律优越原则
“法律优越（Vorrang des Gesetzes）”原则是指一切行政活动不得与法律相抵触。法律优越原则只要求行政活动不与法律相抵触，并不要求行政活动具有明确的法律根据，行政机关不实施与法律规定不一致的行为即符合该原则的要求。因此，该原则又称为消极的依法 77
参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第44－50页。应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998版，第103－108页。 78
周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2002年修订版，第56页以下。 79
薛刚凌：《行政法的基本原则研究》，载《行政法学研究》1999年第1期。 80
马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第38－83页。 81
其中的行政法治原则包括以下内容：依法行政、依法办事；控制滥用自由裁量权；对违法、侵权行为承担法律责任；保护人权、维护公民基本权利和自由。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第45－46页。 82
马怀德主编：《》第30页。
行政原则。
具体来说，法律优越原则包括如下两个方面的含义：
1. 法律的效力等级高于行政立法
法律是指全国人民代表大会制定的规范性文件，行政立法是指行政机关制定的行政法规、行政规章的活动。法律的效力等级高于行政立法，具体包括如下内容：
（1）在法律已经对某些事项作了明确规定时，行政法规和行政规章都不得与法律相抵触。行政法规和行政规章与法律相抵触的，均以法律为准。
（2）在法律对某些事项没有明确规定，而行政法规和行政规章作了规定时，一旦法律对该事项作了规定，行政法规和行政规章的规定都让位于法律的规定。
（3）与法律的效力高于行政法规和行政规章的规则相对应，地方性法规、自治条例和单行条例的效力等级高于行政规章。在地方性法规、自治条例和单行条例没有明确规定，行政规章让位于地方性法规、自治条例和单行条例。
（4）与法律相抵触的行政法规和行政规章，与地方性法规、自治条例和单行条例相抵触的行政规章，应当由有关的国家机关按照法定程序予以撤销或者改变。具体而言，根据《宪法》第67条第7项的规定，行政法规与法律相抵触的，由全国人民代表大会常务委员会按照法定程序撤销或者变更；根据《宪法》第89条第13项的规定，行政规章与法律、地方性
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法规、自治条例和单行条例相抵触的，由国务院按照法定程序撤销或者改变。
2. 一切行政活动不得与法律相抵触
这里所说的行政活动是指行政机关为履行职务实施的一切管理活动，具体包括行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的行为、行政机关针对特定的对象和时间作出的具有法律效果的行政处理决定、行政合同、事实行为，以及行政机关基于公共利益的目的、以民法方式湿湿的管理活动。这里所说的法律，是指一切具有法律效力的有关行政管理的法律规范，即一切构成行政法律渊源的法律规范，包括宪法、法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、行政规章。
（1）作为行政活动依据的法律必须是实质性的法律规范。实质性的法律规范，是指内容明确具体、一旦违反则具有制裁效果的法律规范。（2）作为行政活动依据的法律规范必须是有效地。（3）与法律相抵触的行政活动原则上应当无效，由有关的国家机关按照法定程序予以撤销，摒弃确认和追究其他法律责任。具体而言，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院作出的与宪法和法律相抵触的决定和命令（宪法第104条）；县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销各工作部门和下级政府及其工作部门作出的不当的决定（宪法第108条）；行政复议机关和人民法院有权根据行政诉讼法的规定，撤销违法的具体行政行为，变更显失公正的行政处罚，责令或者判令行政机关依法履行法定职责；行政机关因违法行为侵害共鸣、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权要求赔偿，行政赔偿义务机关应当履行赔偿义务。
【相关案例】沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可纠纷案 83
需要说明的是：第一，行政法规与地方性行政法规的效力等级关系，属于宪法确立的法律规范的位阶问题，不属于法律优越原则调整的范畴；第二，关于自治条例和党性条例与行政法规的效力等级关系，我国宪法 明确规定，这只立法法应当完善的一个问题；第三，基于行政机关之间的等级关系，行政法规的效力等级高于行政规章。行政规章根据法律或者法规的授权作了规定的，一旦行政法规作了规定，行政规章即让位于行政法规。这种效力等级关系属于行政的“自律”，而不属于法律优越原则调整的法律优越于行政的“他律”的范畴（参见吴庚：《行政法治理论与实用》（增订第三版），1996年，第78页。
案情：2001年12月10日，北京市规划委员会（以下简称规划委员会）根据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第33条规定，向第三人原卫生部卫生监督检验所（已于其他单位合并为中国疾病预防控制中心营养与食品安全所，以下简称食品安全所），第三人原中国预防医学科学院环境卫生检测所（已与其他单位合并为中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所，以下简称健康安全所）颁发了2001规建字1769号《建设工程规划许可证》，许可第三人在朝阳区潘家园南里7号建设耳机动物实验室。原告沈希贤等182人（北京市朝阳区潘家园南里4号楼和6号楼的居民）不服该《建设工程规划许可证》，向北京市西城区人民法院提起行政诉讼。被告规划委员会向第三人食品安全所和健康安全所颁发的许可证标明的建设项目未二级动物实验室，建设位置为朝阳区潘家园南里7号，建设规模未2949.18平方米许可证的附加中表明该二级动物实验室层数为地上3曾，地下1曾，结构类型为框架。原告住宅楼均位于二级动物实验室的北侧，其中6好喽与该规划建筑的间距为19.06米。
法理分析：
《中华人民共和国环境保护法》第13条规定：“建设污染环境项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防止措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目计划书。”被告规划委员会在审批该项目时，应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书。由于本项目在可行性研究阶段并未进行环境影响评估，被告的审批行为显然不符合法律规定。
卫生部于1983年11月颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》第5条第5项对实验动物的房舍设施要求规定：“具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米卫生间隔区。”但是，本案中规划委员会核准的动物实验室工程设计方案，实验室与原告住宅楼
