“营改增”应该关注四大问题
作为财税体制改革的重要组成部分，“营改增”的指导思想是完善税制，促进经济结构调整，支持现代服务业发展。合理设置税制要素，基本消除重复征税，结构性减税是“营改增”的基本原则之一。据财政部测算,全部试点地区2013年企业将减轻负担约1200亿元，但是就目前的实践而言，“营改增”也带来几个问题值得关注。
问题一：税负不减反增问题
分析：上海市发展改革研究院课题组发布的《2012 年一季度上海服务业重点监测企业问卷调查报告》指出，35.7%的企业反映“营改增”后税负有所增加。公开资料显示，“营改增”之后有可能出现税负不减反增主要包括交通运输业、物流业、咨询业、会展业等四大行业。原因之一: 增值税税率过高。比如说交通运输业，因为销项税是11%，如果进项税达不到8%的话，税负就会超过3%，目前进项税偏低的情况下，税率明显偏高。原因之二: 增值税只扣除物化成本，中间投入比率偏低。企业成本可分为外购产品与服务成本以及内部人力成本两类，能够作为增值税进项抵扣的仅仅是外购产品与服务成本( 即中间投入) ，而内部人力成本则无法获得抵扣，使得交通运输业等劳动密集型企业可抵扣的进项税额较少。原因之三: 固定资产更新周期较长。大型固定资产，如车辆、船舶等初期投入大，沉淀成本高，更新周期长，新购设备有限，使得试点初期部分企业税负增加，这种情况在交通运输业和有形动产租赁业表现尤为突出。原因之四:“营改增”试点范围限制，造成暂时性税负增加，如有些偏远地区的加油站点和修理修配点无法提供增值税专用发票。
对策：对这一问题主要有两种观点。一种是调税制；一种是财政补贴。由于税法在我国具有全国统一性，税制调整牵一发需动全身，目前不太可行。通行的做法是除了给予适当的税后优惠外，还将在各级财政设立试点财政专项资金，按照企业实际情况及时申请，分类处置，通过这样的措施降低企业负担。但从长远来看，政府财政补贴只是一种短期的解决方案。而且从经济学角度看，财政补贴是和市场竞争相违背的，不利于反映企业真正的绩效，尤其是有些企业还存在利用政府补贴进行寻租的行为。因此，应该寻求可持续的减税措施，从长远来看还是得降低税率。如对交通运输业、研发企业等，进项税几乎没有或很低的企业，可以采取降低税率；或建议根据不同服务业企业自身的特点，采取增值税与营业税两种计税方式统筹适用、同步适用的办法；或者通过让各服务业企业根据自身实际情况，自行选择更有利于自身发展的税率，有利于达到发展现代服务业的目的。
问题二：产业结构调整问题
分析：一是从产业发展和经济结构调整的角度来看, 营改增可进一步解决货物和劳务税制中的重复征税问题，有助于服务业专业化分工和服务外包发展，促进三次产业融合，有效推动第三产业加快发展。但短期来看，企业专业化分工程度还比较低，还不太适应增值税税制结构的要求，增值税改革带来的对于企业成本、现金流等方面的影响还比较大，这不利于目前产业自身的发展。二是从产业结构调整角度看，因大部分第三产业被排除在增值税的征税范围之外，企业为避免重复征税而倾向于“小而全”、“大而全”的发展模式，导致生产服务内部化，不利于服务业的专业化细分和服务外包的发展。三是对于税负增加的企业，倾向于“小而分”、“大而分”，导致规模效应减弱。增值税可以细化分工，但也存在着不利于企业规模发展的局限。由于营改增试点中规定了分行业的不同税率，而对小规模纳税人又规定了3％的最低税率。对于营业额低于500万元的企业，按照小规模纳税人缴税。于是，对于营业额超过500万元的企业，为了减少税收，就分立为两个甚至三个公司，使得营业额低于
500万元。从各地实施营改增试点以来来迅速增加的小规模企业数也可得以佐证。这样做的结果，使得第三产业的规模效应减弱，对未来第三产业竞争力的提升造成不利影响。四是流转税税率设计为比例税率，以增值税为主的流转税在筹集财政收入、调节产业(产品结构)方面起到积极作用。但是增值税在调节贫富差距、进行二次税收分配方面作用微乎其微。尤其是随着营改增带来地方政府减收的影响加剧，将导致政府热衷于投资第一二产业，冷淡第三产业，因为投资第一二产业，容易得到高税收，由此加剧了产业结构的不合理。
对策：一是关注产业结构调整问题。营改增后要做好行业税负变动测算，分析税负变动原因及其产生影响，有针对性地制定促进产业结构调整的税收政策，比如对税负明显加重的行业，可试行超税负返还等过渡政策，减轻其税负，促进其发展。同时，参考行业税负变动情况，选择税负下降且国家鼓励发展的行业优先改革，加快产业结构调整步伐。二是出台措施培植第三产业规模。要尽早实现增值税的全面扩围，完善整个经济体的抵扣链条。对个别流通环节较少的服务业领域的企业，应取消小规模纳税人和普通纳税人的区分，以鼓励企业做大做强。对不涉及重复纳税的生产型服务业企业，如金融、信息服务、咨询等，统一适用3%的增值税税率计税，或者从不加重部分纳税人负担的视角，对部分不能适用3%的增值税税率的纳税人至少允许其继续适用原有的营业税5%的计税标准。三是运用政策保障第三产业发展。如科技、教育、文化、卫生、健康、体育、休闲等现代服务业都是发达国家发展服务业的关注点，应运用政策对地方政府作强制性要求，扶持高效的现代服务业的发展。
问题三：公平问题
分析：一是增值税与营业税在征税范围方面划分不清楚，各地方执行不一致存在重复征税的现象影响公平。由于改革行业涉及的明细分类众多，而改革文件在列举说明时难免存在字眼过大，区分不细的情况，导致了国地税部门对认定经营行为纳税类别带来了一定难度。主要是涉及劳务和建筑、服务这些行业。比如对建筑业，按照3%的比例税率征收营业税，但是建筑业所用的原材料已经按照17%的税率征收了增值税，但是营业税没有抵扣税款的制度，这样在建筑业存在重复征收营业税和增值税两种税。二是“营改增”推向全国之后，区域之间是公平了，却带来了新问题，即行业之间的税收负担出现不公，试点行业之外的其他仍然征收营业税的行业，仍然存在着重复征税问题。三是地区之间的保护主义可能影响公平。从静态的角度看，当发生A地企业购买B地企业的生产性服务时，在营业税制下，不影响A地的税收收入。但在“扩围”之后，由于增值税实施的是抵扣制，则B地企业向B地缴纳增值税，将在A地被抵扣，从而减少了A地的增值税收入。因此可能导致A地政府地方保护主义倾向，阻碍全国统一市场的形成。
对策：一是尽快补充完善《应税服务范围注释》，进一步明晰应税服务范围界定，细化行业区分，以便基层税务机关参照执行，同时建议在下一步制定“营改增”扩围政策时，把实际操作难度作为一个重要考量因素，在顶层设计中有所体现。二是要尽早实现增值税的全面扩围，应尽早全面铺开，完善整个经济体的抵扣链条。三是出台相关政策消除抵扣问题带来的保护主义倾向。
问题四：地方财政压力
分析：营业税作为地方主体税种，基本上都占地方税收的四成以上，有些甚至占到七成。“营改增”后，如中央和地方分成比例不变，地方所得的增值税收入比重虽然有所提高，但远远不能弥补营业税收入的减少，势必造成地方财政收入的大幅缩水。一是营改增之后，地方税收收入将减少。虽然目前对于“营改增”试点改革中规定收入暂归试点地区地方政府，但从长远看，营业税全部改为增值税后，不可能保持目前的返还制度，地方与中央政府的分成比例必然重新划分。即使保持目前营改增收入全部纳入地方财政篮子的格局不变，营改增
的降税负担也将落到地方政府头上。二是地方政府要补贴税收负担加重的企业，可支配收入减少。据统计，2012年全年试点省市已拨付资金15亿元对税负增加较多的企业进行补贴。三是大额固定资产抵税给地方财政收入带来压力。在完善的消费型增值税体系下，新增固定资产在购买时一次抵扣，增量大的期间可抵扣数额较大，应缴税额较少。部分企业如航空运输业是资本密集型行业，购进固定资产的支出金额较大，将给地方财政带来压力。四是地方政府面临财政收入下降，为解决目前的收入困境，地方政府依靠土地收入、依靠隐性负债平衡财务的现象将愈演愈烈。
对策：要关注财税体制调整问题。“营改增”直接关系到现有税制结构的优化和财政体制的调整。从长远考虑，应合理划定各级政府间的财力，划分中央与地方的财权事权，调整中央与地方增值税分成比例，以保证中央与地方利益关系预期的稳定性和各级政府的财力分配的合理性。
