文献综述
由于我国城市社区建设的对象实体主要是基层法定社区，具体地说主要是区、街、居委会辖区共同体，如此—来，社区建设的基层党政组织(包括市辖城区政府、街道办事处和基层社区党组织)的关系问题便成了一个十分重要的理论问题和实践问题。本章试图从理论和实践相结合的角度，分别阐述城区政府、街道办事处和基层社区党组织与社区建设之间的关系，力求揭示城区政府、街道办事处和基层社区党组织在社区建设中的地位、作用，以及社区建设对城市基层管理体制改革的客观要求。
一、问题的提出
在目前的经济发展和社会发展状况下，由于转型的需要，在市场中和社会中都出现了一些新的事物和组织以及与之而来的问题。改革开放二十年来，我国的经济体制和政治体制已经在很多的方面发生了变化，而且改革成果也是日渐丰硕。经济改革，为市场提供了更多的活动空间和市场自由度，国家和企业之间由于市场成为中介，两者之间的关系也发生了太多的变化，企业有着更多的行动的自由和空间。而政治体制改革的最突出的目标就是要建设“小政府，大社会”，尽量的改变以前的政府行政作风，在科层化的行政组织内部实行改革，改变科层组织的日趋僵化的工作职能，和低效的工作效率。因此，代表国家权威的科层体系在面对社会的变化的过程中不断的改变自己的行事方式，并且在随着发展的需要，促进资源的流动，不断探索新的行为方式和资源载体。 反映中国转型时期的研究很多，有的从国家与社会的角度来探求中国改革的意义和成果，也有的学者从制度变迁的角度来寻求中国转型时期为什么能够取得成功或者发展的具体状况，也有很多的学者将他们的眼光直接地放到基层的国家权威体系的研究上，那就是基层政府组织或是社区建设。他们的切入点也有很多，诸如基层政府职能或是社区组织等，也都取得了一定的成果。
新形势下开展社区党建工作，对于坚持、加强和改善党的领导，加强和改进党的基层组织建设，推动城市的两个文明建设具有重大意义。随着市场经济的发展，企业改革的深化，新的经济组织、中介组织和社会团体大量出现，如何加强对这些组织的服务和管理，有针对性地开展好党的工作，促其健康发展，是街道党组织面临的一项艰巨任务。实行“两级政府、三级管理”的城市管理体制，使社区在城市管理和基层政权建设中的基础作用日益显现，从而对社区党组织在基层政权建设中所应肩负的政治责任提出了更高的要求。企业改革的深化，社会保障制度的建立，将使原来由单位承担的服务群众的职能不断社会化，人民群众在社会、经济、文化等领域中活动的多样化趋势也在社区得到集中和迅速的反映，社区已成为党组织开展新时期群众工作的重要载体。现实表明，完全按照过去的行政隶属关系开展党的工作的局面已不适应新形势的需要，社区党建已成为在新的历史条件下实现党的政治领导的新空间、新领域。
单纯的社区党建问题的研究已经有很多的学者专家进行了大量的研究，本文所要讲述的并不仅仅是为了描述一个社区党建的具体的事物或是成就，而是希望能够在描述的过程中，让大家清楚地看到，在这个党建的过程中，随着新的制度和组织的出现，我们将不会只是将眼球紧盯在这些新的制度或是组织本身，而是需要在脑海里抹掉这些表面的东西，重新来思考一下，在这个制度或者组织背后那些我们看不到的东西。这些东西不是简单的，静止的，不变的抑或有限的，他们实际上恰恰相反，他们在这个制度或是组织的背后显现出来的就是复杂的，运动的，变化的和无限的，那么这些东西究竟是什么？社会学研究中经常出现的概念在这个时候提醒我们：那就是权力（或者与之相关的），资源（或者与之相关的）。
社区的概念或者特征在新的时期和新的环境下，会随着新的东西的出现自然而然的改变着，
我们现在需要做的就是从这些改变着的特征中找到究竟这样的改变给我们提出的新问题或是新课题究竟会是什么？当这样的新问题或是新课题出现的时候，我们涉入问题的各方，他们会做出如何的反应？他们做出这样的反应难道仅仅是因为环境的外力所至吗？如果不是，他们初始的应对措施中究竟还会有怎样的条件或是目的参杂其中？各方的反应是否在怎样的条件下来权衡利与弊的？如果存在共同的目标的同时，他们又是如何来协商，沟通解决当中出现的不一致或是差异性的？谁成为了关键的资源或是要素的提供者？谁成为了新的模式下的权力或是权威的中心？当新的模型出现的时候，是否意味着该模型就是尘埃落定的？等等。这样一系列的问题不能把他们单独的分开来研究，因为他们实际上是一个体系的，尽管他们的表现方式不一样，但是他们会在同样的时间里以他们相互间的碰撞与磨合的方式继续发展下去。或者，我们甚至可以找到几条好像根本不相关的路径或是发展轨迹，但是我们此刻需要问自己的就是，真的就是这样的吗？他们之间真的就没有联系或是瓜葛吗？ 组织决策分析这个方法论就是让我们在动态的过程来看既有的制度或是组织，可是它实际上研究的并不是既有的制度或是组织，而是这个制度或组织背后的运动着的权力和资源，告诉我们谁在运用着这些权力和资源——即谁成为了某特定状态下的行动者，以及这些权力和资源在特定的环境中和特殊的环境下建构的局部秩序（注意了，这并不是一个常数的秩序，而是一个在参数改变下立即就能跟着改变的秩序，尽管时间参数对它来说很重要）。
“国家与社会关系”视野下的城市基层社会及其问题
20世纪90年代以来，随着我国社会转型的深入，城市基层社会发生了巨大的变化：如单位制的解体、社区建设的开展，等等。“国家与社会关系”的研究范式也开始被许多学者用来讨论中国城市基层社会，尤其是用来解释基层所发生的变化。
许多学者认为，改革开放以前，我国是一个政治上高度整合的整体性社会，国家力量渗透到社会各个角落，国家和社会高度一体化。（参见景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，《中国书评》1998年第5期；刘保庆：《论转型期中国国家和社会关系演进的特点》，《天中学刊》2000年第3期）在这种“总体性社会中”，过一系列特殊的政治、经济和社会的制度安排，国家垄断了绝大部分的资源，并控制了几乎所有的社会空间，国家的权力通过这些总体性制度安排和反复再生产的支配结构渗透和散布到社会生活之中。（孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，《中国社会学季刊》1994年冬季号）由此，形成了“超强国家——极弱社会”的模式。（范翠红：《新中国成立初期国家与社会关系模式初探》，《南京师大学报》2001年第2期）在这种情况下，城市社会中以单位制为主体的制度架构导致了个人对单位、单位对国家的依附，形成了“个人——单位——国家”之间的依附链条，也导致了“国家——单位——个人”的纵向控制链条。（吴锦良：《政府与社会：从纵向控制到横向互动》，《浙江社会科学》2001年第4期）在单位之下，各个单位虽然隶属于同一社区，但其权力资源，无论是人事调配、工资编制还是管理权限都隶属于本行业和系统，与街道无关。随着单位自身的扩展，单位拜年成一个个相对封闭、独立的社会共同体，同一街区（朱健刚在《城市街区的权力变迁：强国家愈强社会模式——对一个街区权力结构的分析》一文中指出，中国城市的街道往往由几条马路和数十个里弄或胡同组成，他们以行政空间的划分为依据，但内部的胡同和里弄又是自然形成的，因而具有行政区——社区的复合性质，其区位特征类似于西方的城市社区，但其组织网络和权力秩序却截然不同。）的单位之间很少联系，这种全能型的单位组织产生了两方面的影响：一是政府的权威主要通过单位放射状的深入到个人生活，而街道却由于单位彼此封闭而难以成为权力网络的枢纽，社会权力变成“虚拟”；二是政社合一的单位只是整个单位之外的社会空间与国家形成相对剥离。（朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》1997年第4期）
随着市场经济的确立，总体性社会所赖以存在的相对确定的制度安排，如政治意识形态、计划体制（单位制）以及户籍制逐步被削弱了，其社会体系逐步趋向“碎片化”（fragment）。同时，由于市场发展所带来的不确定性增强，社会环境逐步趋向复杂化，市民社会论者往往倾向于认为中国正在经历国家与社会的分化，一个前所未有的市民社会正在逐步发育和成长。另一些论者则认为，从实践来看，我国尚未形成特定意义上的与政治国家分离开来的市民社会，但我国原有的国家与社会高度重合的局面已经被打破，总体性的社会结构开始分化，具有相对独立意义的社会正在形成过程中。（孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，《中国社会科学季刊》1994年冬季号）
正是在这个背景之下，许多学者认为，城市基层社会中国家与社会的关系征出现某种变化。目前基层社会单位制的弱化和市民社会的成长使政府与社会的关系基础发生了变化，我国政府与城市基层社会的关系正在经历着从纵向控制到横向互动的历史性转变。（吴锦良：《政府与社会：从纵向控制到横向互动》，《浙江社会科学》2001年第4期）也有学者认为，在基层社会中，国家与社会正在向“强国家与强社会”的方向发展。一方面国家力量不断增强，行政力度加大；另一方面社会组织网络也在政府扶持下不断扩展，这同时也促进了社会自治空间的生长。在这里，社会与国家比国内不是一个此消彼长、完全对抗的关系，而是一个共生共长、相互融合的过程。（朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》1997年第4期）由此，国家与社会是一种良性互动的关系。
我们在审视这些研究时可以发现，这些研究都采取了“国家与社会”的分析框架，但是，应该提出的是，中国正在形成中的“社会”并不如西方意义上的社会，在很大程度上，中国的“社会”仍然是有限度的、很大程度上包含在国家框架内的。因此，即便是注意到了基层社会的复杂性的同时，也难以避免由于研究框架的二分所带来的诸多问题。比如，如何区分国家与社会的边界？何谓良性互动？如何形成良性互动？等等，都是值得进一步探讨的问题。
二、需要交代的几个概念 （一）社区
从我国社区研究的方向上来看，主要有两种不同的路径：一种是学理性的，也就是从学术层面来研究社区。在这个研究取向中，社区在更多的意义上是一个有共同特质、归属感并且形成社会联系和人们赖以进行社会互动的共同体；而另一种则带有很强的政府调研意味，强调管理效能，主要从行政区划入手，将社区与地域明确结合起来。由此，导致了不同的研究方向。
在学理上，一般认为德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies）对社区进行了最早的研究，在其经典著作《共同体与社会》（Gemeinschaft und Gesellschaft）中，滕尼斯用Gemeinschaft表示一种建立在家庭、宗族、信仰基础之上的结合类型，以自然形成的血缘关系、地缘关系和统一意向为纽带，维系着一种持久共同生活的群体。（[德]F·滕尼斯：《共同体与社会》，商务印书馆1999年版，第95-114页）在很大程度上指农业社会或传统社会工业化初期的人类生活中形成的关系空间，也就是所谓的“熟人社会”或者说是涂尔干（Emile Durkheim）的“机械团结”。由是观之，传统意义上的“社区”更具有互惠和道德承诺的色彩，是一种共享价值、利益、信仰以及共有文化心理的共同体。
随着现代性的不断发展，社会行动逐步从地域化情境中“提取出来”，并跨越广阔的时空距离去重新组织社会关系，也就是吉登斯（Anthony Giddens）所谓的“脱域”机制的发展（[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，译林出版社2000年版，第46-47页），使得现代社区的涵义与滕尼斯的社区概念相比较，有了更为崭新的内涵：社区仍是社会关系共同体，但在这个共同体中，不仅包括血缘、地缘和业缘关系，而且还包括其他的超越社区地域的共同体，
比如信息时代的网络交往共同体，作为行动者建构的共同体，等等，是一个更高层次上的复杂的共同体，相对于传统社区而言，现代社区是“陌生人社会”，也就是涂尔干所讲的“有机团结”。由此现代社区的内涵更加趋向复杂化了。 从以上论述中我们可以看出，学理上的社区在本意上是归属于一种共同体，并由此而形成的社会关系，与地域没有必然的联系。但“社区”概念在被译介到中国来的时候，其意义开始与地域联系起来（一般认为，社区与地域联系起来时受到了芝加哥学派的影响。费孝通先生在一篇文章中曾经回忆道：1933年燕京大学社会学毕业班为了纪念派克教授来华讲学，在编辑纪念文章时，将派克文章中的“Community”翻译成了“社区”，其意在社区是具体的，在一个地区上形成的群体。由此，社区概念就与地域紧密联系起来。参见费孝通：《个人·群体·社会》，《北京大学学报》1994年第1期。），成为一个具有明确空间属性的概念。在我国，政府行政部门一般以行政区划作为社区的分野，民政部的文件指出，“社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体”。这种观念在20世纪80年代以来兴起的社区服务以及社区建设中得到了应用，如“沈阳模式”将居民区视为社区，或者“上海模式”将街道作为社区，国内大多数社区研究也基本上是以此为基础的，强调社区的地域性。在某种程度上，这种对社区理解的不同导致了理论界与实际工作部门之间话语的紧张。有学者认为，理论界与实际工作部门对社区的不同理解主要体现在：理论界注重社区中“共同体”的含义，而实际工作部门重视社区的“区域”含义；而对于“社区建设”，理论界偏重于共同体建设，实际部门偏重于区域性建设。可以说，前者关心的方法和过程，后者关心的结果和成就。（卢汉龙：《发展社区共同体 推进社区建设——兼谈基层组织重建中的理论与实践分歧》，《现代领导》2001年增刊。）
笔者认为，尽管学理上对社区的界定（共同体）与行政管理上的社区（街道或者居委会）有着明显的差异，但是两者并不是割裂的。从某种意义上讲，作为共同体的社区与地域的社区是相互胶合德尔这也是社区环境复杂化的原因所在。从目前的社区研究来看，与学理性的社区相比较，从行政区划的地域性社区入手更具有可行性。因此，在本研究中，我们主要考虑的是建立在空间意义上的，与学理上的社区概念相比较范围较确定，也可以被看作是狭义的社区。由此我们的研究就从城市基层社会的行政区划空间——“街-居”制开始。 （二）权力
权力与权威是一对密切相连的概念。“权力”几乎出现在社会科学的所有分支中，它既是一个极为重要的概念，也是一个充满争议的概念，不同的学科和不同学者对它有不同的界定和使用方式，这里主要从社会学的视角来探讨权力的概念。权力(power)一词，在英语中通常用作能力、技巧或者禀赋的同义语〔丹尼斯·朗，2001)（（美）丹尼斯·朗，权力论，北京：中国社会科学出版社，2001：1-39）。伯特兰·罗素(1998)（（英）伯特兰罗素，权力论：新社会分析，北京：商务印书馆，1998：1-33）认为，权力是某些人对他人产生预期和预见效果的能力。安东尼·吉登斯定义权力为“转变能力”，并把参与者通过诱导他人遵从行动达到的结果视为证明这种能力的特例(Anthony Giddens,1976 )（Anthony Giddens. New Rules of Sociological Method. New York: Basic books, 1976）。托马斯·霍布斯将权力定义为“获得未来任何明显利益的当前手段”( Thomas Hobbes,1958)（Thomas Hobbs. Leviathan. Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1958）。而按照马克斯·韦伯（1997)（（德）马克斯韦伯，经济与社会，北京：商务印书馆，1997）的观点，如果一个人能让另一个人做违背他本人意志的事，那么这个人就对另一个人拥有了权力。丹尼斯·朗(2001)对“行动权”与“控制权”进行了区分，并将权力划分为武力、操纵、说服和权威四种形式。彼德·布劳(1998)（（美）彼德布劳，社会生活中的交换与权力，北京：华夏出版社1998）的社会交换理论认为，一个人能控制另一个人，是因为他有另一个人需要的而在其他地方又得不到的社会资源，因此这个缺乏某种社会资源的人只好服从于他，以换得他所需要的资源。因此，权力指的是个体
