财政分
权的必要性及原因研究综述
摘要：财政分权问题早已成为公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课
题之一，受到广泛的关注，财政分权理论与实践的研究也不断取得丰富成果。本文将从财政分权的必要性为角度，梳理相关财政分权理论的文献综述，进一步的把握财政分权的原因，期望能够对财政分权理论有进一步的认识并能为以后的学习打下夯实基础。
关键词：财政分权理论 必要性 财政分权原因
一、传统财政分权理论基本框架
如果按新古典经济学的原理,中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品,从而实现社会福利最大化,一个国家就不可能出现多级政府,也就没有必要讨论财政分权。但是,现实是地方政府不仅实实在在的存在,而且作用很大,基于此西方财政分权理论逐渐产生,传统的财政分权理论以蒂布特(Tiebout)1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志,然后马斯格雷夫(Musgrave)、奥茨(Oates)等经济学家对此作出补充和发展。
传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明,其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配,核心观点认为:如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜,那么通过地方政府间的竞争,能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好,从而加强对政府行为的预算约束,相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。
(一)穆斯格雷夫(Musgvare)分权理论.
穆斯格雷夫和RB.穆斯格雷夫从考察财政的三个主要职能:配置、分配与稳定出发，来分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。他们根据公共产品受益范围的空间限度的性质，将财政结构划分为各级行政单位。他们认为，公共产品的关键特征是具有受益范围的空间限度，它表现为一部分公共产品的受益范围是全国性的，如国防;另一部分的公共产品的受益范围是地方性的，如地方上的消防服务等。公共部门的资源配置理论要求:公共部门必须提供公共产品，其所承担的公共产品的成本必须与相关收益区域居民是偏好相一致，是由该地区的居民通过纳税和交费进行支付。这样，受益范围是全国性的公共产品就要由全国提供，全国居民纳税支付其成本;受益范围是跨区域的区域性公共产品，例如，公路等，就应以区域为单位来提供，并由区域内的居民纳税支付其成本。据此，划分出中央政府(在全国范围内)、省政府范围(在区域范围内)和再下级(国外习惯称为地方政府，也就是在地方范围内)三级行政级别，与之相适应，为使每一辖区内的公共产品受益程度不断提高，并对公共产品成本内在化的财政来源实施有效的管理，中央政府财政、省级政府财政、再下一级财政三级财政结构随之建立起来。
[1]该理论存在的不足：第一,其“单一公共品、社区内居民偏好与收入相同”的假设与现实相差甚远。任何一级政府都提供了多种公共品,而且也存在多级政府共同提供某一种公共品的情况,居民的偏好显示十分复杂,难以测定,核心的困难是“如何确定各级政府的各种支出的范围与优先支出的次序”。第二，政府各级所提供的的公共产品层次数量和政府级次是无法匹配的，该理论在现实与理论是脱节的，即可操作性不强，原则性也较弱。第三，该理论所提出的假设各个居民的收入水平是均等的，所提出的是个公平问题，而现实各级政府的目标就是实现和解决公平问题。
(二)施蒂格勒(Geoestigler)的分权理论
施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中，对于为什么需要地方财政这一基本问题给出了一个公理性解释。施蒂格勒的说明集中于地方政府存在的合理性上。首先，他认为与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众。也就是说地方政府比中央政府更加了解所管辖选民的效用与需求。其次，一国国内不同的人有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决。这就是说地方政府比中央政府能更有效地根据公众的偏好提供服务，以满足公众的需求。该理论并不否认中央政府存在的必要性，对于解决社会公平问题以及解决地方政府之间的摩擦和竞争问题，是具有绝对的优越性存在。 (三)奥茨邝厄11aceE.Oates)分权理论
奥茨在《财政联邦主义》(Fiscalefdaerslim)一书中，为地方政府的存在提出了一个分权定理。奥茨假定:全部人口只分为A，B两个子集，他们的偏好
不同，该社会的资源是有限的;生产X，Y两种产品，A，B可从对不同量的X，Y的消费中得到效用满足，其中Y产品是公共产品，由政府提供。那么政府有三种选择:1、A集团的利益获得充分的满足，但B集团的利益得不到保证;
2、B集团的利益获得充分的满足，但A集团的利益得不到保证; 3、为A和B提供同样数量的Y。
一般来讲，中央政府不可能顾及每个集团的特殊利益，往往会选择统一配给A和B相同数量的Y产品;由于忽略了两者的不同偏好，不能使社会福利最大化，从而降低资源配置效率[2]。由此，奥茨提出了下列财政分权定理:如果某种公共产品的消费涉及所有的阶层或地域，并且关于该公共产品的提供无论是对中央政府还是地方政府成本为既定，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效率的多[3]。该理论所存在的问题：首先,该模型假设中央政府没有严格按照各地方居民的偏好提供公共品或在信息方面中央政府与地方政府相比存在缺陷,这是一个次优的理论框架,而不是最优的;其次,假设中分配已经公平,实际上包括地方政府在内的各级政府最大的目标之一是追求分配的公平,那么模型的结果是否最优已经没有意义,解释力不足。但该模型同样具有新的启示即：中央政府对各地方提供的同质的公共产品是具有可现实性。 (四)分权“俱乐部”理论
所谓“俱乐部”理论，是布坎南在1965提出的一个地方政府形成的理论。简要而论，就是把地方政府比作提供公共产品的俱乐部，随着俱乐部成员的增加，现有成员所承担的公共产品的成本将有更多的成员来分担，但是新成员的进人，会产生外部不经济，使公共设施拥挤，一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约点上。马丁·麦圭尔(MartniMcGueri)运用“俱乐部”理论解释了最优地方政府管辖范围的
问题。麦圭尔认为:政府提供公共产品必须考虑成本因素，有些公共产品向全国人口提供为最佳规模，成本低而效益高，那么这些公共产品应由中央政府提供。而另一些公共产品受益者的数量有限，这些公共产品有两种供应办法:一种是由中央政府将全国人口按最优数量分成若干组，分别提供公共产品;另一种办法是将该种公共产品的提供权赋予各个地方政府，由各个地方政府决定各自辖区内的公共产品数量，显然，第二种方法最为方便。麦圭尔由此说明了地方政府存在的合理性[4]。该理论得出了俱乐部的最有规模，但其理论仍然没有找到分权的真正原因。
(五)分权的偏好误识问题
偏好误识问题是由美国经济学家特里西(几cdarWl’reshc)提出的。他对中央政府对全民的偏好的认识的准确性以及是否具有代表性提出了质疑。他从理论上分析了由于偏好误识，中央政府在提供公共物品的过程中有可能存在失误。[5]相对于地方政府，中央政府远离它所管辖的居民，而各地居民对公共产品的偏好又各不相同。如果中央政府要全面了解各地居民对公共产品的各种各样政府在了解居民对公共产品的偏好方面比中央政府有更大的优势，地方政府所管辖的居民数量相对较少，外界环境基本相同，因此居民偏好的组合种类较少。另外，地方政府与所管辖的居民距离较近，信息采集和传递的成本较低，因此，地方政府发生偏好误识问题的可能性比中央政府小。[6]这一理论从信息不对称的角度说明了财政分权的必要性。但该理论同样存在缺陷：信息传递存在着距离阻隔,从而论证了地方政府的信息优势与地方自治的必要性,但其中相关的因素有必要进一步的分析。第一，随着电子政务逐步的发展，传统行政信息传输的方式逐渐被取代，信息传输的距离已不再是形成信息优势的主要因素。该理论在当今的信息社会下，多种沟通交流的技术方式和手段日新月异，传输速度的变化更是惊人等多种情况下，该理论的解释力越来越不足。第二，除了信息优势以外，重视居民与政府合作的主观性因素的研究,这是居民偏好显示的根本,也是提高公共品提供的效率与公平之根本。 (六)“以足投票”理论
蒂布特(Tibeuo)t提出了“以足投票”理论。他主要回答了人们是否愿意聚集在地方政府周围，要求这个地方政府为大家提供最大的福利这个问题。如果不能回答这个问题，地方分权便失去了根本。他在1965年发表的《地方支出的纯粹理论》一文中指出:人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由于他们想在全国各地寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收，以便使自己的效应最大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效应最大化目标时，就会在这一区域居住下来，这个过程，就是所谓的“以足投票”。[7]按照“以足投票”理论，如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么地方政府在公共服务与税收的组合上就相互模仿，相互学习，这样下去，整个社会就会达到福利极大化。偏好相同的人组合在一起，公共服务也会按最低成本提供。由于人们可以自由地在地区之间流动，可以自由选择地方政府，所以地方政府提供公共产品的成本差异就不会长久存在。这些观点，被称为地方公共服务完全竞争的市场理论。[8]该理论的优点在于：第一，以最优理论为背景,回答了人们为何聚集在一个地方生活或生产,是其他分权理论的必要补充,即在政府与居民无法合作的条件下,居民的选择问题,否则,只谈地方政府比中央政府有效而不谈居民在公共品提供中的作用是不完全的。第二，该理论充分体现了经济人假设,人们享有充分的自由,可以不受政府的摆布。分权不仅维护了地方政府在与中央政府争夺权力中的独立性地位,也维护
了居民的自由选择的独立性。该理论的不足之处是:中国居民的迁徙不仅受经济效用的影响,还会受到户籍制度、文化观念、国家政治经济体制等的种种限制,人们在很多情况下都是“想走走不了”“想进又进不去”等非最优状态。[9]
二、新一代分权理论
第二代财政分权理论,也叫第二代财政联邦主义理论,即“市场维护型的财政联邦主义”。主要是以蒙蒂诺拉(Montinola)、钱颖一、温加斯特(Weingast)、麦金农(McKinnon)、内希巴(Nechyba)等学者的研究主张为理论核心。市场维护型的财政联邦主义反对传统财政联邦主义理论的政府模型假设,也不赞成公共选择理论的邪恶政府假设,将企业理论和微观经济学理论引入财政学,其理论立足点是:一个高效率的市场来自一个好的政府结构,政府行为既要有效果,也要受到约束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的激励机制,提供维护市场效率的支持性的政治系统。中央和地方各司其职,在维护和推进市场机制的过程中相互拥有权利和义务,从而市场交易的各方都从市场的增进中获得收益。他们认为旧分权理论只说明了分权的好处,但没有充分说明分权的机制,其对政府官员忠于职守的假设存在问题。他们认为政府和政府官员与企业经理人相类似,政府官员也是经济人,只要缺乏约束就会有寻租行为,所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。新分权理论既可以减少底层决策者与高层领导者之间的过渡的信息传递、加强对上层权威的限制、对地方政府产生正的激励,又可以有助于地方政府预算约束的硬化。另外,新一代财政分权理论指出其发挥作用所具备的条件:即必须给中央监督下级政府逃避责任的充分资源,同时地方政府必须具有反对中央政府滥用权力的监督手段。第二代分权理论借鉴了企业理论的新成果,是新古典经济学在财政领域的应用。它更好的体现了经济人假设,弥补了旧分权理论假设的不足,但无论是中央政府还是地方政府,都应该有其组织的目标,不能否定旧分权理论的核心结论。[10][9]
三、对财政分权的原因研究
通过对以上财政分权理论的批判性梳理，不同的学者对财政分权的动力有着不同的解释，概括分析为以下几点:
(一)有利于减少信息成本。Hayek在论述社会如何使用知识的观点时指出地方政府比中央政府能够更准确有效地利用地方资讯来做决策,因此能更有效率地提供地方性公共财政服务。他的研究结论是:分权的好处本质上在于地方拥有相对信息优势,由于地方政府和消费者对地方的情况有更加完备的信息,因此可以做出更好的决策。[11]Ricard W.Tresch指出,假定地方政府相当了解本地区居民的偏好,它可以完全确定性地获知任何一个公民的个人偏好中的边际消费替代率,而中央政府对全体居民的偏好了解得没有如此清楚,中央政府在了解每一个居民的边际消费替代率时,带有随机性。在这样的假定下,只有由地方政府来提供地方性公共品,社会福利才可能达到最大。胡书东认为,中国传统的计划经济体制因为管理宽度长度、产品供求复杂而会产生信息问题,而这些信息问题是财政分权的基础。[12]
(二)有利于提高资源配置效率。Stigler的研究集中在地方政府存在的合理性上。他认为,可以从以下两条原则出发来论述地方政府存在的必要性:一是与中央政府相比,地方政府更接近自己的公众;二是一国国内不同的人民有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决。按照以上两个原则,可以得出:地方政府的
