我国城市轨道交通建设目前已进入快速发展阶段，2006年底，我国已有北京、上海、天津、重庆、大连、长春、武汉、南京、广州、深圳等10个城市建有轨道交通系统，运营里程总数已接近580km；上报和审批城市轨道交通建设规划的城市近20个，规划建设里程近2000km。随着城市轨道交通建设步伐加快，出现了诸多的问题，影响了城市轨道交通建设良性发展。$ N! S9 \\3 P6 A( ~# [/ u$ ~8 c ! ~9 q: q/ |# S6 J5 N) a
1 融资渠道3 f\
1.1 存在的主要问题, t\ 目前，我国城市轨道交通建设资金主要靠政府投资和以政府信誉为担保的借贷，其它方式的资金来源所占比重较小。地方政府作为城市轨道交通投融资主体，存在着地方政府财政负担过重的倾向，资金不足、市场融资困难、较长时期运营亏损等问题始终是城市轨道交通建设和发展的瓶颈。( ]& b( r5 I! k( R- b+ e, | y 1.2 国际城市经验
下面主要介绍美国、英国和意大利城市轨道交通建设投融资的政策与经验。 （1）美国
美国城市轨道交通建设资金来源渠道主要是汽油税或消费税、联邦政府交通部捷运总署（FTA）拨款，有些城市的资金还来源于州政府拨款、发行债券等，运营票款收入也是主要的补充资金。
各州城市轨道交通建设资金来源是由各州议会通过的法律规定的，汽油税中约20%由联邦政府支配，80%由地方政府支配。在汽油税中，约80%为道路、公路等基础设施建设资金，约20%为公共交通建设资金，城市轨道交通建设资金是公共交通建设资金的重要组成。联邦政府支配的公共交通建设资金由议院通过，由FTA每年安排使用计划。
一些城市的轨道交通建设资金来源于消费税。在大亚特兰大地区，1965年州议会通过一项州宪法（MARTA ACT），在宪法中明确征收8%消费税，其中1%（占消费税1/8）作为公共交通建设专项资金。该专项资金从税收中由财政直接划拨到大亚特兰大地区捷运局（MARTA），不需要通过州、市政府等部门。2 k$ U4 m\ 美国部分城市公共交通（含轨道）建设资金来源渠道
城市名称 亚特兰大 盐湖城 拉斯维加斯
主要来源 8%消费税 6.3%消费税 0.75%消费税
用于公共交通的比例
1%消费税 0.5%消费税 0.5%消费税
本项占公共运输系统总
48.0（2005
70.9（2000
—
（2）英国
英国首都伦敦市的地铁系统建设年代较早，设施相对比较陈旧，需要更新和改造，预算更新、改造的资金大约为140亿英镑。政府没有足够的资金投入，采取了政府和私人合作的PPP运作模式，鼓励民间私人投资注入。1 R/ H1 R( {) a. Y5 Y
PPP运作模式是政府将地铁基础设施（包括线路、车站、车辆、信号、供电等一系列基础设施）通过合约方式交给新成立的“地铁基础设施公司”管理30年，在合约期内“地铁基础设施公司”应达到对地铁基础设施更新和改造的预定目标，“地铁基础设施公司”是一个私人公司，由三家私人公司注入资金合营，地铁基础设施全部更新和改造的资金由该私人公司承担。“地铁基础设施公司”将地铁基础设施出租给伦敦市地铁公司使用，收取租金。合约到期后，“地铁基础设施公司”将地铁基础设施的管理权全部交还给政府，改造、更新的固定资产归政府
所有。' j; L1 G: k3 S h
（3）意大利1 u4 D5 G$ \\! S% t
意大利首都罗马市目前地铁运营线路有两条，A线和B线，C线正在建设之中，D线建设采用了政府和私人合作的PPP运作模式。D线建设总预算投资为30亿欧元，政府出资60%，中标的私人公司出资40%。中标公司负责设计和建设，计划2009年开始建设，2015年完成。中标单位拥有地铁设施经营权至2040年，到期将拥有权交还给政府，所有资产归政府所有。7 `, t( K# `. @; u, F\ 1.3 思考与建议
我国部分城市在轨道交通建设项目投融资工作中做了一些拓展性的工作，尽可能利用社会资金和政府给予的一些政策，企图改变政府单一投资模式，如北京市4号线采用了公私合营的PPP运作模式，广州市1号线、2号线通过沿线物业开发拓宽地铁建设融资渠道，南京市2号线采用了土地储备增值收益归公的融资模式等，但这些城市均未形成稳定的投融资渠道。 建议国家、地方各有关部门要重视城市轨道交通建设的投融资问题，在借鉴国外经验的基础上，应共同研究适合我国国情的投融资方式，从政策、法律层面上建立稳定地建设资金来源渠道，保证城市轨道交通乃至城市公共交通设施建设水平与城市建设发展水平相协调。! W# \\( O7 g$ ^3 ~
建立社会资金进入的良性机制，广泛吸引社会资金；建立专用土地储备机制，保障轨道交通沿线土地增值收益作为城市轨道交通建设资金，实现城市轨道交通建设多融资渠道。/ \\! b! E1 X6 t5 a! K% o . Q6 f7 v I2 l9 t\
2 行业管理模式; m9 X% r4 i& a! B% g# n 2.1 存在的主要问题
目前，我国城市轨道交通建设、运营、票价和行业服务往往是多头管理，对城市轨道交通行业管理、协调和监督的力量相对薄弱。* j8 N8 j\ 城市轨道交通行业管理的主要问题是职责划分不清晰，运营企业承担了政府应承担的公共服务管理职能，如制定轨道交通服务质量标准，确定票价水平，制定公共卫生服务标准等，这些标准和指标体现了政府向社会提供公共服务的设施水平，涉及运营企业和广大乘客的切身利益，目前的行业管理模式难以协调政府、企业和广大乘客三方的利益关系，难以有完善的公共服务质量监督环节，难以实现网络资源共享。 2.2 国外城市经验
下面主要介绍意大利首都罗马、英国首都伦敦和美国亚特兰大的城市轨道交通行业管理模式。 （1）意大利罗马市' c9 y* v2 e, \\* H
罗马市公共交通公司（ATAC SPA）是罗马市政府授权管理城市公共交通行业的公司，为企业性质，代表市政府行使监管城市公共交通行业相关职权。该公司负责规划和管理城市公共交通和私人交通网络，制订公共交通发展方针和建设计划，负责重大活动中交通组织方案的设计、制定和监管，监管罗马市地铁公司、地面公共交通公司和其他公司的运营。
罗马市地铁公司、地面公共交通公司是市政府下属的国有公司，主要负责交通运营、车辆维护和维修等任务。
罗马市政府拥有地铁公司98%的产权，拉奇奥大区（罗马市所在的大区）政府拥有地铁公司2%的产权，地铁公司与罗马市政府、拉奇奥大区政府签定3~5年一次的运营合同，合同中明确职责、服务质量要求和奖罚制度等，罗马市公共交通公司监管两个合同的履行情况。 （2）英国伦敦市* U9 x* L; ~8 Q d\
伦敦市交通局是管理城市公共交通行业的部门，负责管理地铁、地面公共交通和城际铁路三个子系统。$ H) n3 [* @; d. I
伦敦市地铁系统有两个公司经营，地铁基础设施是由私人公司“地铁基础设施公司”管理和经营的，私人公司负责设施更新和改造；地铁运营是由国营公司—伦敦市地铁公司负责的，从私人公司租用地铁设施负责运营工作。2 c' H8 v! @! Q9 }\
ORR是伦敦市议会授权的城市公共交通行业的监督机构，负责监督各个交通公司的运行工作，如服务质量、基础设施的租金标准等，基础设施的租金标准要报到ORR批准。$ z+ F6 D. h# Y/ S\
（3）美国亚特兰大市
亚特兰大市依据州宪法MARTA ACT，1972年组建了大亚特兰大地区捷运局（MARTA），该机构主要任务是为大亚特兰大地区居民提供安全、舒适、快速的交通服务，负责大亚特兰大地区的地铁、地面公交等系统的建设和运营。州宪法赋予了MARTA应有的权利。0 }/ d( [8 Q0 b3 {7 D4 f
MARTA是一个政府机构，拥有自己的警察300多名，拥有许多自己的土地，可自行决定债券的发行。 [# h\
2.3 思考与建议9 O, R5 J\ 国际经验表明，大城市要建立一个统一管理城市轨道交通、地面公共交通系统的行业管理机构，该机构职责有的是议会授权的，有的是州宪法赋予的，有的是政府授权的，该机构主要负责管理、协调和监督包括城市轨道交通在内的整个城市公共交通系统，确定或协助政府确定各运营实体的职责，协调和组织确定统一的公共服务标准，协议有关利润分配等事宜。 建议国家、地方各有关部门从我国城市的实际情况出发，研究大城市轨道交通行业的管理模式，形成完善的公共服务管理和协调体制，从机制上实现生产运营与公共服务质量标准制定的分离，实现生产运营与服务质量监督的分离，以促进城市轨道交通行业健康发展。 : C0 A6 t3 N+ P5 { @5 O! {
3 线网规划
城市轨道交通线网规划质量的优劣直接影响到城市交通服务水平、工程投资大小和系统运营效率，轨道交通线网规划是国家对城市轨道交通工程项目审批立项的主要依据之一。目前，在线网规划编制工作中存在以下问题。0 d: p: P; H* N （1）规划范围不一致
一些城市的轨道交通线网规划是在主城区范围内编制的，如西安、郑州、哈尔滨等，一些城市的轨道交通线网规划是在市域或都市区范围内编制的，如上海、广州、南京等，各城市在轨道交通线网规划编制中确定规划范围不一致。
在主城区范围内编制规划的部分城市，随着城镇化快速发展，多次修编轨道交通线网规划，由于在既有规划中对区域、市域轨道交通通道缺乏考虑，致使在轨道交通线网规划修编工作中出现区域、市域通道资源短缺，与主城区通道在空间布局上协调比较困难。 （2）客流预测结果的可信度低
客流预测结果是确定城市轨道交通工程项目建设标准的依据，其结果直接影响着轨道交通建设工程投资的大小。. \\1 y$ ^\
目前一些城市在轨道交通线网规划编制工作中，常常出现规划预测的客流结果大于实际客流结果的现象，有的误差甚至在1/3~1/2之间，在决策一个城市是建设轨道交通大运量系统还是建设中运量系统时，以及确定一个城市轨道交通工程项目的建设标准时，客流预测结果往往起到关键性作用，客流预测结果的可信度低将会导致建设资金的巨大浪费。 （3）线网规划功能层次不清晰
一些城市在主城区编制轨道交通线网规划，规划线网表现为单一的地铁或轻轨系统，另一些城市在都市区或市域内编制轨道交通线网规划，轨道交通形式出现多元化。但部分城市仅仅将既有规划的地铁或轻轨系统由主城区向都市区或市域延伸，系统服务水平没有提高，居民
出行时间过长，线网功能层次不清楚。& C4 x) W* A' W2 \\) y （4）规划可操作性差7 @# k2 H$ Z, u; w/ I\ 随着城镇化发展和科学技术进步，一些城市的轨道交通线网频繁修编，规划控制工作难以操作。一些城市的线网规划深度不够，不能有效地控制用地，给未来的工程项目建设带来巨额拆迁资金。0 T/ r% l/ ]8 X' p: r
这些问题，直接影响到规划编制的科学性，直接影响到国家和城市政府决策的科学性，建议国家尽早制定和出台城市轨道交通规划的相关标准和规范。 ( ]6 e4 X, W& q6 q8 G5 s
4 票制票价; ?6 H7 W6 b1 _- y- {& D 国际大城市经验表明，建立一体化公共交通运输系统是大城市建立经济、高效的交通运输系统的关键。一体化公共交通运输系统包括地铁、轻轨、有轨电车、公共巴士、市郊铁路等。统一的票制票价体系是建立一体化公共交通运输系统的重要组成部分，是一个城市公共交通系统具有吸引力的决定性因素，是在客运市场上能吸引客流的关键。
票价水平实质上是反映城市政府在一定经济发展水平下对社会公共服务投入的多少，是一项公共政策。罗马市政府1997年422号法令规定，市政府承担地铁公司65%的服务成本，35%的成本由地铁公司票款收入中支出，该规定决定了罗马市地铁系统低票价政策，使罗马成为欧洲地铁票价最低的城市。
目前，我国城市轨道交通票制票价存在的主要问题如下：# u. A8 b$ [% S/ Z& F0 g （1）票价演变基本以运营成本核算为依据，随物价指数逐步提高，忽视了票价的杠杆作用，尚未形成统一的票制票价制订策略，轨道交通引导城市有序发展的作用难以发挥。
（2）城市轨道交通票价没有考虑区域差别化特征，票价结构没有体现鼓励长距离出行乘客的政策，难以成为交通需求调节的有利手段。
（3）城市轨道交通之间、城市轨道交通与常规公共交通之间的票制票价缺乏合理衔接，换乘时增加附加费用，难以增强轨道交通吸引客流能力。
借鉴国际大城市的经验，我国大城市轨道交通建立统一票制票价体系势在必行。\[1 v
建议建立票价统一管理机制。在制定票制票价时，充分考虑票制票价对城市发展和交通需求的宏观调节作用，根据发展需要对票价可作定期调整或定期局部调整，以有利于城市整体交通系统运输效率最大化，有利于城市功能充分发挥。 建议统一城市公共交通运输系统票制票价。大城市应建立轨道交通与地面公共交通、轮渡等多种公共交通方式统一的票价体系。目前，个别城市正在尝试使用一卡通等统一电子货币支付方式，这仅仅是从统一货币支付方式上迈出可喜的一步，还应在票制和票价上建立各公共交通方式合理的衔接关系，消除各公共交通方式之间换乘附加费用。( 摘 要 目前我国城市轨道交通建设正处在起步阶段, 有很多问题有待于进一步研究。本文针对城市轨道交通建设过程中存在的问题, 诸如系统造型、轨道交通综合规划、技术装备国产化、轨道交通建设标准、城市轨道交通发展模式等方面进行了分析论证。
关键词: 城市轨道交通; 建设标准; 发展模式
