2001—2002：中国贫困与反贫困形势分析
中国社会科学院社会政策研究中心 唐 钧
在《1999年社会蓝皮书》中，曾经发表了题为《中国贫困与反贫困形势分析》的研究报告。在经历了跨越新旧世纪的三年之后，重拾这个题目，再来回顾和总结世纪之交的中国的贫困问题与反贫困策略的变化得失，应该是饶有兴味的。
在过去的三年中，我们遭遇了太多的激情时刻，国庆五十周年、百年一遇的世纪迎新、北京申奥成功、中国足球走向世界、中国加入WTO??毫无疑问，中国的经济社会发展已经走上了一条敞亮的康庄大道。与此同时，中国政府和中国社会也没有忘记作为经济增长战略的代价而形成的社会贫弱群体，采取了一系列的社会保障措施，为改善他们的生活作出了努力，使他们也与全国人民一同分享经济发展和社会进步的成果。
一．世纪之交中国的贫困问题
㈠．中国城市的贫困问题 1．中国城市贫困人口的规模
在过去的三年中，中国城市的贫困问题得到了政府、学界乃至全社会的普遍关注。经过三年的磨合，政府和学界的认识逐渐趋于一致，倾向于中国城市贫困人口规模在1500万左右这样一个事实。
由于在中国政府的统计工作中没有作与贫困人口规模直接相关的统计分析，因此在很长一段时间内，中国的贫困人口规模大多是专家学者估算出来的，其间差异很大。
一派的意见是：中国的城市贫困人口应该在3100万以上，这是中国社科院社会学所的朱庆芳在《1999年社会蓝皮书》中提出来的。在2000年5月召开《城市贫困与相关政策理论研讨会》上，朱庆芳又援引国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查的数据来论证她的观点，她认为：此次调查的结果表明，20%低收入户的人均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。按城镇人口3亿多计算，20%的低收入户应该是6000多万，6%的最贫困人口应该是2000多万，这些调查数据足以支持上述3100万贫困人口（8%）的估计。i[1]
国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。杨宜勇认为，中国还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，他们中相当一部分人根本没有进入目前政府公布的下岗、失业的统计范围之内。这个数字不太精确，但即使以30%来计算的话，也有500—600万。从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保守的。
另一派的观点认为中国的城市贫困人口应该在1500—1800万人左右，这是中国社会科学院社会政策研究中心的唐钧在《1998年社会蓝皮书》中提出的。
中华全国总工会1999年的调查数字支持上述观点，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是420万户，1500万人。
2000年8月，民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查，调查结果是，在全国城镇居民中，“应保未保”的对象将近1100多万，加上“已保”的对象300多万，两者相加为1400多万，也与上述结论非常相近。ii[2]
直到2001年，靠估算来讨论中国贫困人口规模的尴尬局面才被打破。2000—2001年，亚洲发展银行组织了一批国内国外的专家共同进行了“中国城市贫困问题”的课题研究。在2001年10月举办的成果发布会上亚行专家组披露：根据国家统计局城市调查总队提供的1998年的统计数据，专家们先用热量支出法和市场菜篮法测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国的贫困人口，结论是1480万人。亚行专家组的测算是以城调队住户调查的统计数据为基础的，运用的方法也是国际上常用的科学统计方法，因此，应该说这个研究结论是目前最科学、也最有权威意义的数据。
最近，据有关人士透露，上述意见已经被政府有关部门所接受，并成为今后进一步完善最低生活保障制度的依据之一。
2．中国城市贫困人口的生活状况与需求
从1998年开始，中国社会科学院社会政策研究中心对上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市2500户贫困家庭进行了问卷调查，调查结果披露了他们目前的生活状况：
⑴．收入
这5个城市贫困家庭的人均月收入见表1。与调查当年的社会平均水平相比，上海、兰州和重庆相对比例较高。但是，要说明的是，上海、天津、武汉3市的数据是在1999年最低生活保障标准调整以前的，按30%的调整幅度计算，调整后上海达到了40%左右，而武汉和天津与兰州和重庆差不多，也是7%上下。同时，与国际公认的贫困线应为社会平均收入的50—60%相比，仍然有很大的距离，他们的收入可以说是仍然只够糊口。
表1：五大城市贫困家庭的收入状况 调查时间 贫困家庭人均月收入 当地社会人均月收入 相当于当地人均月收入 上海 1998.12 243 731 31% 武汉 1999.7 108 521 21% 天津 1999.7 135 643 21% 兰州 1999.10 114 427 27% 重庆 1999.10 139 486 28% ⑵．食品
5城市贫困家庭每星期吃肉的天数平均在1—2天，武汉、天津和兰州都有4成到6成的家庭不沾荤腥；8成以上的家庭的副食都是以素菜（蔬菜）为主，并且总是买最便宜的蔬菜吃。贫困家庭在食品方面是节省第一，很少考虑营养，即使对孩子来说也是一样。对他们来说，吃肉成了可望而不可及的“高层次”消费。
表2：五大城市贫困家庭的食品消费状况 上星期家中没有吃过肉 上星期家中有1天吃过肉 上星期家中有2天吃过肉 家中总是买最便宜的蔬菜 上海 35.0% 28.4% 81.3% 武汉 41.9% 33.7% 17.5% 90.4% 天津 44.7% 34.0% 14.0% 94.4% 兰州 64.0% 27.0% 4.2% 83.3% 重庆 10.6% 47.1% 32.4% 93.9% ⑶．衣着
5城市90%以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服，30—60%的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送，有些人穿的是基层社区募集的旧衣物。他们在这方面的消费可以说已经压缩到极点。
表3：五大城市贫困家庭的衣服消费状况 家中成人没有买过新衣服 家中成人常穿亲友送的衣服 上海 91.2% 34.2% 武汉 90.8% 57.1% 天津 94.2% 65.8% 兰州 92.1% 37.6% 重庆 93.9% 62.1% ⑷．医疗
5城市贫困家庭中有家庭成员患有慢性病和遗传病的要占30—60%，但是生病时不去医院看病的要占50—70%，贫困家庭有病不看的最直接原因是医药费太贵，他们负担不起。
表4：五大城市贫困家庭的医疗消费状况 被调查人有慢性病 生病时不会去医院看病 上海 33.5% 50.1% 武汉 45.2% 63.7% 天津 61.1% 69.5% 兰州 46.3% 65.9% 重庆 43.4% 67.1% ⑸．教育
对于许多贫困家庭来说，学校的学杂费是一个沉重的负担。5城市贫困家庭负担不起学校学杂费的要占60—90%；有50—80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠。因为缺钱想让孩子退学的贫困家庭，除了上海还较少（7%）以外，其他城市都在2成上下。
表5：五大城市贫困家庭的教育消费状况 负担不起学校的学杂费 孩子上学没有享受政策优惠 会因为家里缺钱让孩子退学 上海 77.1% 76.8% 7.2% 武汉 83.1% 50.0% 27.1% 天津 64.4% 60.1% 21.9% 兰州 70.1% 82.4% 16.0% 重庆 92.6% 86.5% 19.8% ⑹．社交
5城市贫困家庭中有30—40%不爱和邻居和同事交往，40—60%过年过节不走亲访友。社交活动多少要花点钱，这是贫困家庭疏于社交的主要原因。救助对象另一社交障碍是社会歧视。
表6：五大城市贫困家庭的社交状况 不爱和邻居或同事交往 过年过节不走亲访友 上海 34.0% 39.6% 武汉 45.5% 46.9% 天津 36.6% 64.5% 兰州 41.5% 47.4% 重庆 40.8% 52.8% 从调查的结果看，目前中国的贫困家庭在得到政府的救助及其他的社会支持以后，倒是不至于食不果腹、衣不蔽体、无家可归，但也仅仅是能够维持最最起码的生存条件而活下去。在健康、教育和社交方面，他们许多最起码的需求还是很难得到满足，因此，在他们的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。iii[3]
㈡．中国农村的贫困问题 1．中国农村贫困人口的规模
有关中国农村贫困人口规模的最权威的说法，自然是2001年10月国务院新闻办公室发表的题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书中所公布的“3000万人”和“占农村总人口的比例3%左右”这样两个鼓舞人心的数字。iv[4]
由于贫困人口与贫困标准有密切的关联，所以在讨论农村贫困人口规模时，不得不提及中国农村扶贫的标准。2001年6月，国务院扶贫开发领导小组办公室主任高鸿宾在答记者问时，专门介绍了扶贫标准问题：
中国农村扶贫的标准显然是以“贫困县”标准为主的。“划定贫困县的主要目的是为了集中力量、保证重点，防止有限的扶贫资金分散使用。”“1986年和1994年，国家曾经两次划定和调整国家重点扶持的贫困县。” 1986年划定国家重点贫困县的标准是：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县；对少数民族县，标准适当放宽到200元；对井冈山、延安等在建立新中国过程中做出巨大贡献的革命老区，标准放宽到300元。1986年划定的贫困县为331个。1994年，国家制定“八七”扶贫攻坚计划时，对国家直接扶持的重点贫困县进行了较大幅度的调整，调整的标准是“四进七出”，即1992年全县年人均纯收入低于400元的列入贫困县，超过700元退出贫困县行列。1994年划定的贫困县增加到592个。当时确定的8000万贫困人口中，有5700万分布在这592个贫困县中，基本上将没有解决温饱的贫困人口包括进去了。其他如省定的贫困县和零星插花的贫困人口，全国加起来还有1000多万人。
高进一步强调：“无论是1986年还是1994年，确定贫困县的标准都是工作标准，主要依据是国家在当时可以拿出多少财力、物力帮助贫困地区。”“中国贫困人口确定的标准不是国际通行标准，也不是相对贫困的标准，而是从中国实际出发确定的最低生活标准，即维持简单再生产和基本生存的标准。”高谈到：在1986年，国家统计局作了一项关于中国农村贫困标准的研究，确定农村人口最低生活标准是年人均200元。到1995年，把通货膨胀、物
价上涨的因素考虑在内，这个标准被调整为530元。这就是当时确定的没有解决温饱人口的标准，也可以称为中国目前的绝对贫困的标准。最终，在2000年 “八七”攻坚计划完成时，
v[5]
贫困标准已经调整为625元，目前的3000万农村贫困人口就是根据这个标准计算出来的。
2．中国农村贫困人口的生活状况与需求 高鸿宾在记者招待会上谈到，现在还没有解决温饱的贫困人口主要由两部分人构成：一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象，这在任何情况下都会存在。另外一部分人是生活在一方水土养不了一方人，生产生活条件非常恶劣，资源条件非常贫乏的地方。另外，现阶段中国农民抵御自然灾害的能力较弱，即使解决了温饱问题，还不稳定，很容易返贫。最近北方连续大旱,不少地方百分之八九十的粮食绝收，这又会产生新的贫困。如果不能从根本上解决目前贫困地区靠天吃饭的状况，新的贫困就会不断产生。vi[6]
关于第一部分贫困对象，发表在“中国扶贫网”上的一份专家报告指出：这部分人由于年龄、疾病或残疾等原因失去了劳动能力或者丧失了其他生产要素，需要家庭、集体或国家的直接救济。
关于第二部分贫困对象，同一份专家报告认为：大多数现存绝对贫困人口居住在农村，居住在西部，特别是山区、边远地区或生态环境恶劣的地区。这些地区的贫困户有这样一些特征——他们往往缺乏生产资料，依靠种植业维持生活，缺乏除外打工或从事有利可图的活动的机会；他们缺乏人力资源，卫生和教育条件非常差；虽然缺乏土地不是中国贫困的主要特点，但贫困户耕种的土地往往较为贫瘠且数量有限。
专家报告也特别提到，“自然灾害也会引发或加剧贫困”。中国很多贫困地区经常发生自然灾害，对贫困户、临近贫困线的农户以及经受不了收入损失和牲畜损失的农（牧）民而言，这已经成为一个重要的难题。vii[7]
二．世纪之交中国的反贫困政策评析
1．中国城市的反贫困政策评析 在世纪之交的三年中，中国政府和中国社会采取了一系列反贫困政策，使中国城市贫困问题得到了有效的控制。
⑴．两个确保
“两个确保”是反贫困政策中重要环节。所谓“两个确保”，就是“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。这是中国政府为确保城镇下岗职工和离退休人员的收入保障作出的承诺。
1999年1月劳动与社会保障部会同中共中央宣传部印发了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作宣传提纲》与《确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放工作宣传提纲》；2000年2月，由国务院办公厅下发了《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》；5月，又由国务院发布了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。
据劳动和社会保障部介绍，1999年，为了完成“两个确保”的既定目标，各地党委、政府都把它作为“一把手”工程来抓。各级财政都给予资金上的充分支持，其中中央财政直接投入就达255亿元，比1998年增加了近100亿元。1999年年底全国还有下岗职工约650万，90%以上的人领到了基本生活费。养老金按时足额发放工作也基本实现，全年共发放企业离退休人员养老金1800多亿元，按时足额发放率达到98%以上。全年还补发了历史拖欠的养老金120多亿元。viii[8]
据《2000年度劳动和社会保障事业发展统计公报》：“在党中央、国务院的正确领导下，各级劳动保障部门坚决贯彻落实中央的各项方针、政策，确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。到2000年年底，国有企业下岗职工657万人。国有企业下岗职工中有93.5%进入再就业服务中心。进中心的下岗职工中，有97.3%的人领到了基本生活费。全国参保离退休人员的养老金基本做到了按时足额发放，全年基本养老保
ix[9]
险基金总总支出2115亿元。同时补发历年拖欠的养老金38.5亿元。
据《2001年上半年劳动和社会保障统计报告》：“在党中央、国务院的正确领导和高度重视下，今年上半年，确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放工作继续得到巩固”。2001年上半年，国有企业下岗职工总数为632万人，其中进入再
