义务教育城乡均衡发展概念及其必要性研究
摘 要：教育公平是社会公平的起点和核心环节，是构建和谐社会的重要基础。义务教育的均衡发展是实现教育公平关键。义务教育均衡发展不是教育资源的平均分配，也不是教育的平均发展。基础教育均衡发展包括入学机会公平、教育资源配置均等、教育质量的公平三个方面。义务教育均衡发展是义务教育的本质体现、人道主义的内在诉求、解决贫困问题的有效对策，也是促进社会民主和公正的重要标志。 关键词：义务教育 均衡发展 人道主义 民主 公正
一、什么是义务教育城乡均衡发展
义务教育是基础教育的重要组成部分，我国学者对基础教育均衡发展的概念研究较多，而对义务教育均衡发展的概念研究相对较少。所以，本文先阐述基础教育均衡发展概念的相关诠释，然后再对义务教育均衡发展的概念做出界定。基础教育均衡发展的内涵非常丰富，学者们从不同的角度，对基础教育均衡发展的内容进行了界定。到目前为止,国内研究者对于“基础教育均衡发展”的理解主要有以下两种:一种观点认为,基础教育均衡发展包括三个层面的含义：一是区域层面，主要指地区之间和城乡之间教育均衡发展的问题；二是学校层面，主要指不同学校之间均衡发展的问题，这是实现区域教育均衡发展的基础和前提条件；三是学生层面，主要指学生全面、主动、充分的发展，尤其是弱势群体的教育问题。另一种观点认为，教育均衡发展包含相互联系的三层含义：确保人人都有受到教育的权利和义务；提供相对平等的接受教育的机会和条件，教育成功机会和教育效果的相对均等。第一种观点指出了基础教育均衡发展的类型，第二种观点揭示了基础教育均衡发展的内涵，即包括入学机会公平、教育资源配置均等、教育质量的公平三个方面。
基础教育均衡发展具有历史相对性、终极理想性。相对性是指基础教育均衡发展是相对于一定的发展阶段、发展水平而言的，是在动态的、发展的过程中的，随着社会发展变化，其内涵也在相应地发生着变化，基础教育会呈现出“不平衡—均衡—新的不均衡—新的均衡”的态势，最终达到提高全民族素质的目的。另外，其相对性也指均衡状态是相对的。从一定意义上说，教育发展的差异性是永远存在的，不均衡发展是绝对的，我们只能在动态的过程中使教育呈现一种相对均衡的发展形态。终极理想性是指教育均衡发展所追求的最终目标在于实现结果的成功机会均衡，平等的受教育机会必须包括同样均等的获得成功的机会。由于获得成功机会均衡受个体差异性及教育差异性等因素的影响，要实现教育结果的成功机会均衡几乎是不可能的。所以，均衡发展只是一种理想和永恒追求。此外，理解基础教育均衡发展的概念应注意避免一些误区：均衡发展不是平均发展，而应立足于逐步缩小区域之间、学校之间的发展差距，立足于在同一地区范围内的公共政策能更好地解决群体之间的教育公平问题，即应更加重视解决弱势群体的教育问题；均衡发展不是一个模式，而是要在办学条件、师资水平相对均衡的情况下，进一步鼓励学校深化改革，办出特色。
根据基础教育均衡发展的第二种界定，义务教育均衡发展可概括三个阶段：义务教育入学机会的公平、义务教育资源的均衡和义务教育质量的公平。其中，教育资源的均衡配置又包括教育投入的均衡、办学条件的均衡和教师资源的均衡三个方面。近年来，政府加大推进普及九年义务教育的力度，有力地促进了入学机会的公平。但是，由于我国长期以来城乡二元结构及经济发展的不平衡的影响等因素的影响，目前义务教育城乡间在资源配置（师资质量、办学条件、经费投入等）和质量水平（教育教学质量）等方面，还存在着较大的差距。教学质量的公平受资源配置状况及学生先天遗传和后天环境因素较复杂，就我国目前的义务教育发展状况来说，教育质量的公平难以实现。从总体上说，我国现阶段正处于从入学机会公平向教育资源配置公平的发展过程中。所以，本文将义务教育城乡均衡发展界定为：国家在城乡间公正地配置教育资源（包括教育投入的均衡、办学条件的均衡和教师资源的均衡）。
（二）义务教育城乡均衡发展的必要性 1．解决农村贫困问题的有效对策
改革开放以来，随着我国经济的迅速发展，人民生活水平普遍提高，绝对贫困人口大幅度下降。世界银行的报告称,中国在战胜绝对贫困方面取得了显著成就，1981年以来人均GDP增长了5倍，绝对贫困人口数目从6
2
1
12
韩清林.推进教育均衡发展要解决的问题[J].山东教育,2002(13)
于建福.教育均衡发展:一种有待普遍确立的教育理念[J].教育研究,2002(2)
亿多减少到2亿多，绝对贫困人口比例从64%降低到17%。3但是，在看到中国社会取得进步的同时，我们不能对中国的贫困问题掉以轻心，特别是农村贫困问题还很严重，实际上当前我国社会各界关注的“三农”（农民、农村和农业）问题归根到底就是农村贫穷问题。据统计,在全国1.6亿贫困人口（按每天消费1美元的标准估算）当中，大约99%生活在农村。以中国的贫困标准线来计算，2004年末，全国农村绝对贫困人口还有2610万人，占农村总人口的比重为2.8%。有4977万低收入人口仅能勉强维持温饱，占农村总人口的比重为5.3%。这表明我国农村居民还有相当一部分人生活在较困难状态。虽然农村贫困问题是政治、经济、文化等多种因素造成的，不可否认的是，农村义务教育贫困是农村贫困的重要原因之一，而农村义务教育贫困又是由于改革开放以来义务教育投资政策中的“城市偏向”造成的。这可以从下面两个层面来理解：一方面，教育具有促进经济增长的功能。从经济学视角分析，经济增长速度不仅取决于实物资本的投入，还在相当程度上取决于人力资本的投入。低质量的农村义务教育直接制约着农村劳动力素质的提高，由此形成了丰富的劳动力和严重匮乏的人力资本这一对矛盾。农村人力资本的匮乏势必制约农村经济乃至整个国民经济的发展。另一方面，教育公平有助于缓解经济的不平等，反之，教育不公会加剧经济的不平等。教育投资政策造成的教育不公使贫困人口越发贫困。加之，义务教育是一种基础性的国民教育，从某种程度上说，缺少了义务教育，其他正规的教育更无从谈起。所以，促进教育公平，发展农村义务教育是解决农村贫困问题的有效措施。实现义务教育城乡均衡发展就是为了实现教育公平，使农村贫困人口接受到最基本的教育，进而得到较好的教育，从而保证个体的生存能力与发展能力，进而全面地增加社会财富，使农村摆脱贫困状况。因此，义务教育城乡均衡发展是促进农村经济发展，使农村走出贫困的有效措施。
2．义务教育的本质体现
义务教育是指适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。西方国家一般称之为强制教育。实施义务教育是世界性趋势，是提高人口素质的奠基工程，也是社会文明进步的标志。我国1986年4月12日颁布的《中华人民共和国义务教育法》第二条明确规定：“国家实行九年制义务教育”,第五条规定:“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”第十条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”可见，义务教育是一种强迫的、免费的教育。从本质上来讲，义务教育是一种公共产品或准公共产品，具有明显的公益性、公平性，是一种机会均等的教育，它与选拔教育、精英教育有着本质的不同。义务教育的公共性决定了义务教育资源不应排斥任何适龄儿童，它应是“国家投入，面向全体儿童”的教育。接受义务教育是宪法赋予公民的基本权利之一，国家有保障这项权利平等地实现的义务。义务教育的这些本质决定了义务教育发展理应是均衡的。即在义务教育阶段，应贯彻平等对待原则，以保证入学机会平等和受教育过程的机会平等；国家或社会应为义务教育阶段的同一类型的学校提供大致相同的投入，提供公共的统一的基础课程，使每个受教育者达到基本的教育目标，实现义务教育阶段教育结果的平等。当前，我国义务教育均衡发展处于从起点均衡到过程均衡的过渡中，在此阶段政府有义务免费设置办学条件相对均衡的学校，在教育经费、教育设施、师资水平等方面，实现投入的相对均衡，并在此基础上实现城乡之间办学条件的标准化、均衡化。因此，义务教育城乡均衡发展是义务教育的本质体现。
3．人道主义的内在诉求
“人道主义”（humanism）是由拉丁文humanistus（人道精神）演变而来。人道主义思想源远流长。不论在古代东方还是西方哲学中，都存在着人道主义思想。中国哲学思想中孔子的“仁”、墨子的“爱”及古希腊罗马时代西塞罗（Marcus Tullius Cicero）提出的促使个人才能得到最大程度发展的思想等等都是人道主义的最早表现。人道主义具有广义和狭义之分。广义的人道主义即一般的人道主义,泛指主张维护人的尊严、权利和自 34
7
6
4
5
陈书全主编.时事资料手册[Z].北京:人民出版社,2004(3)
世界银行.中国:推动公平的经济增长[M].北京:清华大学出版社,2004:29 5
1986年,中国当时的国家统计局和扶贫办,对67000多户的农户家庭收入支出进行了调查,为解决当时最基本的赤贫,按每天提供的大卡热量食品的需求计算,包括基本的衣着、交通、住房、燃料等等,确定了当时的标准是年人均收入低于206元(人民币,下同),然后按照这个基数,根据国家的指数,计算出只能基本解决一个温饱问题的标准线2003年是637元,年均收入低于此标准的就属于绝对贫困人口.另外2003年还确定了低收入的贫困人口的标准是882元。2004年农村绝对贫困人口的标准由上年的637元调整为668元，低收入人口的标准由上年的882元调整为924元。 6
国家统计局2005年4月21日公布的《2004年中国农村贫困状况监测公报》http:www.stas.gov.cn/tigb/qttjgb/qgqttjgb/t200050421_402244388.htm 7
何东昌主编.中华人民共和国重要教育文献(1976-1990)[Z].海口:海南出版社,1998:2414,2415,2415
由，重视人的价值，把人当作人而不是工具来看待，要求人的自由发展的思想和观点。狭义的人道主义指的是欧洲文艺复兴时期新兴资产阶级反封建、反宗教神学的思想和文化运动。概言之,人道主义是一种把人和人的价值置于首位的观念,其核心原则即强调尊重人的需要、权利和价值，使人真正成为人。现代社会,人的生存问题和温饱问题已基本解决，教育问题成为人的基本需要。一个人能否成为一个具备现代社会特征的公民，能否理解和享受现代社会的基本文明，能否具备现代人的基本生活质量，取决于他能否受到现代社会的基本教育。如果一个人不能受到现代社会的基本教育，那他虽然生活在现代社会，却并不是一个现代人。义务教育就是现代社会的基本教育，它是儿童身心发展、积累知识、形成道德品质和世界观的重要时期，是使每个学生摆脱无知走向文明的第一步，是使每个学生顺利成长，提高生活质量的重要途径。因此，能否接受义务教育已成为现代社会人成为人的决定性因素。当前我国义务教育城乡发展不均衡的状况使得许多农村贫困地区失去义务教育的权利，从而使他们与现代社会隔离开来，这违背了人道主义的核心原则。因此，保障农村儿童的受教育权利成为人道主义的基本诉求。而实现义务教育城乡均衡发展的目标就是保障农村儿童的受教育权利，使城乡同等享有义务教育的权利。城乡义务教育均衡发展才能真正保证农村贫困地区的受教育权利，成为使其真正成为人。
4．保障人权的重要途径
1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第26条规定“人人都有受教育的权利, 教育应当免费，至少在初级和基础阶段应如此，初级教育应属义务性质，??教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由得到尊重。”从此，受教育权成为国际公认的基本人权之一。受教育权作为人权内容的不可分割的组成部分，按照人权的代际理论，受教育权属于第二代人权。作为第二代人权，受教育权属于公民的基本人权这一范畴，是“公民为自身利益，要求国家一定的行为的权利，是公民从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利”9。即国家在尊重教育自由的同时，还要积极为公民受教育权的实现提供物质、法律和制度上的保障，并在尽可能的情况下，实行免费。在世界上的大多数国家中，受教育权都被看作是基本的人权而在宪法中得到体现。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这从法律上赋予了我国公民平等的受教育权利。受教育权是每个人的基本权利，尤其具有基础性的义务教育更应是每个人都应平等享有的基本权利。对于人们最基本的受教育权利，政府首先应当免费、强制地向社会每个成员提供最起码的教育服务，即义务教育，这是因为现代社会中个体只有接受义务教育才能够谈得上生存和发展，但义务教育城乡发展的不均衡现状表明农村儿童的受教育权未能得到充分保证，贫困农村儿童失学、辍学现象较严重。所以，我国的受教育权在贫困农村还没有真正落实。只有实现义务教育城乡均衡发展，真正使得每一个适龄儿童得到应有的基本教育，才能从根本上使受教育者教育权利得以实现。
5．教育民主化、教育现代化的时代要求
教育民主化是20世纪60年代以来世界教育改革的主流，是当前全球教育演变的一个基本趋势。教育民主化是指全体社会成员享有越来越多的教育机会和越来越充分的教育民主，其中心内容之一是实现教育机会均等，即要求每个人都有机会享受最基本的教育，每个人都有相等机会接受符合其能力发展的教育。而当前义务教育城乡发展不均衡的现状与教育民主化的要求相去甚远，很多农村儿童还享受不到最基本的教育，更不用说能接受符合其能力发展的教育。教育现代化是教育的整体性变革，当代教育现代化表现为教育发展水平的显著提高，教育方法、手段信息化程度越来越高，教师的专业化水平和学历不断提高，教育制度越来越灵活等等。当前城市义务教育基本实现了教育现代化，而农村义务教育在教育质量、教育技术、教师的专业化及教育制度等方面的落后状况显然与教育现代化的要求相去甚远。义务教育城乡均衡发展即要求国家在城乡教育设施、师资水平、教育经费投入等方面相对均衡，从而使城乡每一个儿童享受到基本的教育，进而接受到符合其能力发展的教育。所以，促进义务教育城乡均衡发展是实现教育教育民主化、现代化的重要内容。
6．社会公正的重要标志
公正是现代社会的首要价值和基本取向，体现了人人共享、普遍受益的社会发展宗旨，也是衡量社会全面进步的重要尺度。现代社会的公正首先就表现为生存权、受教育权、就业权以及社会保障权等基本权利的实现。义务教育是我国公民享有的最基本的受教育权。因此，受教育权的实现首先就是要落实义务教育的受教育权， 89
10
8
中国社会科学院法学研究所主编.国际人权文件与国际人权机构[Z].北京:社会科学文献出版社,1993:7 劳凯声.教育法论[M].南京:江苏教育出版社,1993:92 10
何东昌主编.中华人民共和国重要教育文献(1976-1990)[Z].海口:海南出版社,1998:2054
既实现义务教育阶段机会均等。义务教育阶段机会均等意味着公正地分配教育发展的成果，让全国适龄儿童更有效地同等地分享教育资源。当前我国教育不公的表现之一就是教育资源在城乡间的配置不公正，我国的教育不公在一定程度上加剧了城乡之间的不公，成为影响社会公正的突出问题。这是因为，由于教育的特殊个性，教育公正与否对社会公正具有双重作用。一方面教育公正可以减少和缓解社会的两级分化，促进社会公正的进程；另一方面教育不公可以复制乃至加剧社会不公，阻碍社会公正进程。义务教育城乡均衡发展就是要实现教育资源在城乡间均衡的配置，使城乡同等享有教育资源，从而促进教育公正及实现公正的社会秩序。所以，从某种程度上来说，义务教育城乡均衡发展是衡量社会公正程度的重要标志。
参考文献：
1. 王海明.公正平等人道—社会治理的道德原则体系[M].北京:北京大学出版社,2000 2. 卢梭.论人类不平等的起源和基础[M].北京:商务印书馆,1962 3. 万俊人.现代西方伦理史[M].北京:北京大学出版社,1992 4. 袁贵仁.马克思的人学思想[M].北京:北京师范大学出版社1996 5. [德]恩斯特.卡西尔.人论[M].甘阳译.上海:上海译文出版社,1985 6. 保罗·库尔兹编.21世纪人道主义[M].雷永生等译.北京:东方出版社,1998
7. [美]查尔斯.赫梅尔.今日的教育为了明日的世界[M].王静等译.北京：中国对外翻译出版公司,1983 8. 联合国教科文组织总部中文科译.教育—财富蕴藏其中[M].北京:教育科学出版社,1996
9. 联合国教科文组织国际教育发展委员会.学会生存—教育世界的今天和明天[M].上海:上海译文出版
社,1979
10. 劳凯声.教育法论[M].南京:江苏教育出版社,1993
11. [美]斯图亚特.S.那格尔.政策科学百科全书[M].林明等译.北京:科学文献出版社,1990杜育红.教育发展不
平衡研究[M].北京:北京师范大学出版社,2000
12. 朱家存.教育均衡发展政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2003 13. 丁钢.中国教育:研究与评论(第2辑)[M].北京:教育科学出版社,2002 14. 于建福.教育均衡发展:一种有待普遍确立的教育理念[J].教育研究,2002(2) 15. 张玉林.分级办学制度下的教育资源分配与城乡教育差距[J].中国农村观察,2003(1) 16. 郑子莹.统一办学条件标准,保障义务教育底线公平[J].重庆工学院学报,2005(9)
作者简介：
张小红，女，汉族，江苏扬州人，生于1977/4/5，华南师范大学硕士。现系景德镇高等专科学校讲师，主要从事教育基本理论、教育社会学、外语教学理论与实践研究。通讯地址：江西省景德镇市瓷都大道838号景德镇高等专科学校外语系 邮政编码 : 333000。电话：0798－8721575， E-mail：machell98@sina.com
