关于对平利土地流转现状的调查与思考
周刚
推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是发展现代农业的必然趋势。作为经济发展落后的山区平利，从2003年开始，就积极探索以土地为重点的农业资源流转，大力实施一业率先突破，取得了令人可喜的局面。今年，平利被安康市委确定为土地流转试点县，经过4个多月的精心组织运作，掌握了大量第一手资料，为今后全县乃至全市推进土地流转工作提供了很好的借鉴和启迪。 一、土地流转现状
全县共有12个乡镇，土地流转主要集中在产业专业村和产业大户中开展。截止9月，据不完全统计，全县农村土地经营权流转面积累计达16020亩，占农户常耕地总面积的5.17%。其中水田3824.9亩，旱地7568.3亩，流转坡地4626.1亩，涉及流出户2081户、流入户754户。目前，流入土地主要用于发展茶园、绞股蓝、桑园、中药材、畜牧和实施退耕还林等。通过近几年大力实践，全县土地权流转已逐步呈现出以下特点：
一是流转面积逐步扩大。2003年，全县土地流转面积才3099亩，经过5年多的努力，仅茶饮产业流转土地就达8361.6亩，占全县土地流转总面积52.2%，基地面积从3万亩发展到12万亩，产量达到2600吨，实现产值2.3亿元，成为名副其实的“西北名茶大县”和“全国绞股蓝生产第一县”。
二是流转形式不断丰富。目前全县土地流转形式呈多样化态势，主要有四种流转形式：一是转包。即承包方将部分或全部农业资源的经营权协商流转期限、流转费转包给业主生产经营。以这种形式流转土地或产业园面积为7871.8亩，占流转总面积49.14%。二是租赁。即农户将承包土地经营权出租给专业大户、龙头企业等产业经营业主，承包方按协商流转期限、租赁费定期向出租方支付土地租金，对承包户负责。以这种形式流转土地或产业园面积为7778亩，占流转总面积48.55%。三是入股。即承包方将农业资源评作股权，入股组成股份有限公司或专业合作社，资源经营，按股权股金分红。以这种形式流转土地面积为284.9亩，占流转总面积1.78%。四是拍卖。即集体经济组织将属于集体经营管理的农业资源或农户将承包地按程序一次性拍卖给龙头或业主。以这种形式流转产业园面积为84.6亩，占流转总面积0.53%。易换则换、易转则转、易租则租，形式灵活多样。在流转费上，以现金和实物折价两种形式核算支付，科学合理地调节双方利益。
三是流转扶持政策加大。在近几年土地流转工作经验基础上，今年，进一步加大了流转扶持政策力度，出台了《关于加快农村土地流转及农业产业园流转的指导意见》，《加快农村土地流转及农业产业园流转扶持政策》，以及《关于部门和乡镇帮扶产业大户推进农业资源流转的通知》，对龙头企业或合作组织流转土地发展主导产业的，凡达到一定规模，除享受已有的产业扶持政策以外，并根据流转规模大小分别给予协调10-100万元信贷资金，3年内财政给予30%-50%的贴息。对流转出土地的农民，免费提供技能培训、推荐就业等服务，对创办二、三产经济实体的，协调信贷资金扶持。同时大力实行部门一对一帮扶，定目标、定任务、定帮扶资金，一定三年，倾注力量帮扶产业大户和龙头企业发展壮大，极大激发了经营者流转土地发展产业的积极性。 二、土地流转成效
一是推动了农村产业结构调整。通过土地流转，大力发展规模特色产业，农业主导产业的区域布局逐步趋于合理，板块特色已显现，效益比重递增。去年，仅茶饮一项就实现产值2.3亿元，占全县农业总产值27.1%。同时也涌现出了一批产业结构调整的“排头兵”，如广佛、长安、八仙、正阳、三阳、洛河等6个万亩茶叶基地乡镇；城关、长安2个5千亩绞股蓝基地乡镇；老县、西河、兴隆等8个6千亩蚕桑基地乡镇；广佛、正阳、八仙3个万亩中
药材基地乡镇，为发展一村一品、一县一业奠定了良好基础。2007年我县成为全省11个受到省政府表彰的“一村一品”工作先进县之一。
二是促进了农村剩余劳动力的合理转移。土地经营权流转一方面催放了土地巨大潜能，同时，又进一步解放了劳动力。据统计，全县有2081户约万余劳动力将土地以流转形式处理后，纷纷外出务工经商，一部分人转当农业工人，一部分人进城务工，一部分人就地另谋职业，从而合理有序分流了农村过剩劳动力，优化了劳动力结构，有效避免了“一窝蜂”外出务工，造成“空心村”，也极大地拓宽了农民增收渠道，成功解决了“人往哪里去，钱从哪里来”两大难题。
三是提高了土地利用价值。土地经营权合理流转后，土地逐步向大户和能人集中，经营者实现了市场化、规模化的生产，改变了农村经济长期分散经营、落后管理、小打小闹的局面，使土地的潜能得到大幅度的释放，加速了自给自足的小农经济的瓦解，打破了传统农业“小而全”的经营模式，促进了先进集约化的大农业市场形成。以茶饮产业为例， 2007年，茶叶亩产收入从2001年的1492元增长到3090元，绞股蓝亩收入从2100元增长到4500元。 四是培植出了一批产业大户。随着土地流转的推进，生产要素不断向生产大户集中，实现了生产要素的优化配置，使农村集约化生产得以实现，提高了农业生产的效益，培育了一批产业大户，推动了农村经济发展。通过一系列的产业扶持政策，特别是今年制定下发了出台了《关于部门和乡镇帮扶产业大户推进农业资源流转的通知》等经济政策激励，全县以茶、桑、畜为主的三大农业主导产业稳步健康发展，涌现出了一批产业大户和龙头企业，如洪善存、凌久成、殷刚、田珍等农村产业大户，已有年收入过500万元的茶叶公司5户，年过100万元的茶叶加工企业5户，小型名优茶加工厂100户，有力地推动了农业资源流转。 三、存在的问题
一是部分农民群众现实思想较重，流转愿望不强。一是一些农户对长期流转出的土地不放心，担心流入户是否能年年兑现,保证自己足额拿到土地流转收益，心里没有底。二是有的农民把土地作为今后的退路。已长期在外务工经商的农民，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流转后，将来在外呆不下去，生活就没有了保障，宁可粗放经营，微荒弃耕，也不流转。三是少数农户存在小农意识，认为通过土地可以维持温饱，小富即安，得过且过。
二是土地流转期限过短，流转基础不牢。大部分农民私下自愿流转期限为5-10年，甚至更短。这样会导致出现两种情况，一方面是流出户不安心。他们不会长久打算另谋生路，会对土地始终抱有念想和时刻观望，会随时因在外务工不好或见土地经济效益好，而收回土地经营权；另一方面流入户不放心。由于土地流转期过短，缺乏稳定感，会使得流入户有所顾虑，放弃长期经营打算和规划，只考虑流转期内发展、经营、投入，加剧生产上的短期行为和掠夺式经营，极不利于农业和农村经济的可持续发展。
三是服务组织不健全，流转行为不规范。一是管理机构缺失。目前，部分乡镇尚没有建立完善的农村土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理、引导和服务，农户自发土地流转还占相当比例，存在口头协议多，书面协议少，难免后期不产生土地流转纠纷。二是中介组织缺乏。当前全县尚未形成统一规范的土地流转市场，无中介组织，无信息发布平台，土地供求双方对接难，影响农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，进而影响农村土地流转的速度、规模和效益。
四是龙头企业和产业大户实力不强，流转土地能力有限。
当前土地流转主要集中在本县内龙头企业和产业大户之间，多数龙头企业和产业大户还停留在小作坊式的生产，受资金、设备、市场等多种因素影响，现有的龙头大户进一步流转大规模农业资源的能力十分有限，严重制约了农业资源流转和产业化组织程度。
五是农业产业发展风险大，流转双方利益难保障。农业产业经营一般前期投入资金大，
回笼周期长。加之缺乏配套的产业发展风险防范机制做保障，一旦产业受市场波动或业主经营不善，及自然灾害等因素影响，致使产业效益低或血本无归，就难以保障群众土地收益，将造成新的矛盾，影响社会稳定。因此大多数业主对土地流转表现得很谨慎，不敢轻易接手。 四、对策建议
针对上述因素，必须准确把握趋势，加强农民宣传引导，健全土地流转机构，大力实施经济政策激励，激发农民土地流转热情和参入程度，从而加快土地流转，真正实现农村经济发展，农民富裕的目的。
1、加大土地流转政策的宣传和引导，推动土地流转。积极宣传土地流转政策和流转成功典型，组织现场观摩，帮助农户分析流转后的经济收益，算好经济帐，消除思想顾虑，充分调动农民的积极性，使他们充分认识到土地流转是互利的，努力形成支持流转、参与流转的良好氛围。
2、建立完善社会中介服务体系，确保土地流转规范有序。以县乡农业主管部门为依托，建立土地流转服务中心，承担土地流转指导、服务和政策咨询、纠纷调处和仲裁等协调服务职责，做好流转土地资源普查，供求信息收集发布、建档备案，流转土地等级评估定价，提供统一合同范本，组织供需双方谈判，代办土地流转手续，指导签订合同等工作，为供需双方搭建流转桥梁。以农村专业协会（合作社）为主体，积极探索建立土地流转市场中介机构，政府负责引导、监管和服务。通过培育土地流转市场，引导土地要素合理流动。 3、延长土地流转期限，稳定土地流转基础。要让土地流转双方都放心，都能长远的打算，这就要延长流转期限。一般确定在30年以上，甚至可更长。通过科学合理制定土地流转指导价，采取实物或其他方式，保障农民较长流转期内的收益，让农户彻底离乡离地，全身心地投入到谋二职业，杜绝出现流转反弹。这样就让已经离土经商务工的农民可以放心大胆地闯世界，有利于他们成就更大的事业；准备离土经商务工的农民没有了后顾之忧，并可获得一笔二次创业资金，真正从土地上“流转出来”，让土地“动起来”。而流入户也才能放心，做长远规划，持续投资，扩大规模经营，实现企业健康快速发展，真正达到农村经济发展、农民富裕的目的。
4、扶强扶大龙头企业和产业大户，增强流转能力。积极研究制订关于全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，开展抵押贷款业务，解决农村土地流转乃至农业产业化发展中的资金投入这一瓶颈问题。对于龙头企业和产业大户按当地产业布局规划，凡是达到一定规模发展产业的，政府给予产业政策扶持和协调信贷资金。同时要有针对性选择一些具有一定规模和发展潜力的龙头企业和产业大户，采取部门、乡镇一对一的帮扶，一定三年，倾其人力、物力、财力，集中“火力”进行攻坚，尽快促使培育成一批具有一定规模的龙头企业、产业大户，提高经营水平和辐射带动能力，增强土地流转后续力。
5、建立农业产业发展风险防范机制，确保产业健康持续发展。积极开展政策性农业保险试点，探索建立农业保障与财政相结合的农业风险防范与救助机制。采取政府从产业税收中投入一部分资金，加上企业拿出一部分资金，建立农业产业风险保障基金，在正常年景不使用只增加，以防范产业发展不利因素，减少农业产业受灾害等原因造成的损失，为产业大户的壮大营造良好的发展环境。 中共陕西平利县委办公室
