均城市垃圾清运量仅0.94千克／人天，2004年增长到1.79千克／人天，24年增长了90.3％，平均每年增长2.7%。
我国传统的城市垃圾消纳倾倒方式是一种“污染物转移”方式。由于现有的城市垃圾处理场数量和规模远远不能适应城市垃圾增长的要求，大部分城市垃圾仍呈露天集中堆放状态，对环境即时的和隐性的危害很大，具体主要表现为以下几点：①污染大气。城市生活垃圾中有50%-60%的易腐性有机物，它们能在短短的数小时之内自行降解，同时散发出硫化氢、氨、苯、丙酮等多种令人厌恶的臭味，这在集中堆放城市垃圾的城市垃圾处置场周围更为明显。②污染水体。城市垃圾中除易腐有机物降解产生的水和自身携带的水分外，有时还接纳一些外来水(主要有降水和径流水)，这些水分总量若超过城市垃圾对水分的吸收能力，就会渗流出来形成城市垃圾渗滤液，这些渗滤液若流入周围的地表水体和渗入土壤，会造成地表水和地下水的严重污染。③侵占土地，对农田破坏严重。堆放在城市郊区的城市垃圾，侵占了大量农田；未经处理或未经严格处理的生活垃圾直接用于农田，或仅经农民简易处理后用于农田，破坏了土壤的团粒结构和理化性质，致使土壤保水保肥能力降低。④城市垃圾爆炸事故不断发生。由于城市生活垃圾中有机物含量的提高和由露天堆放变为集中堆存，只采用简单覆盖易造成厌氧环境而使城市垃圾产生的沼气量增加，爆炸事故不断发生，造成重大损失。
综上所述，城市垃圾资源可以而且应该获得合理的利用，以实现其资源利用的最大效益。那具体该怎么解决这个问题呢。
五、基于经济学理论的垃圾资源化利用分析
1、界定明晰城市垃圾处置权和收益权
城市垃圾资源的产权界定问题，本文主要是以广义产权中的处置权和收益权为主要对象来加以说明。目前的情况是，城市垃圾清运、处理等工作是以政府部门为主的，这体现了城市垃圾资源的类公共物品的属性。但从经济学角度看这并非是最优的，因为资源的效率没有得到处分的发挥。国外发达国家和发展中国家的经验表明，专业经营公司处理城市垃圾的费用是市政机构的一半。这表明，专门的经营机构来从事这项工作代表着城市垃圾的处理权已经界定清晰，如果再将城市垃圾的收益权一并赋予这些组织而政府部门只负责收取一定的税费，那么城市垃圾资源既可以获得一定的有效利用，保护环境，还以大幅降低环境治理成本，实现多赢。因此，要改变在管理体制上政企合一的僵化格局，实行环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，建立与社会主义市场经济相适应的城市垃圾管理体系是解决中国城市垃圾的根本途径之一，即将城市垃圾清运处置单位从政府部门中独立出去，由事业单位管理体制转变为企业管理体制。具体运作时可以建立城市垃圾经营许可证制度，鼓励各类公司参与城市垃圾治理，由具有经营资格的单位负责城市垃圾的清扫、收集、运输、处理和处置，形成市场竞争机制。此外，要改变目前环卫部门一条龙的管理形式，使监督与执行分离，环卫部门要加强对城市垃圾清运处置单位的管理，环境保护部门实施对城市垃圾管理整个过程的环境保护监督执法工作，避免出现问题全部由政府承担责任的现象，使政府彻底脱离城市垃圾经营活动，站在执法的高度来监督城市垃圾的全过程运作，分清责任，保证城市垃圾管理的严肃性和权威性，使现代企业治理理念在整治城市垃圾问题上发挥积极作用。
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2、积极做好城市垃圾收费与补贴工作
城市垃圾污染防治需要投入较多的资金建设大量的无害化处理工程，所需要的建设资金原则上应当国家、地方和受益者共同承担。当前建设资金主要来源于各地的城市维护建设税收入，但城市维护建设税收入有限且要支付各项城市基础设施建设和管理费用，因此分配给城市垃圾处理项目方面的款项不多。那么，该问题如何去解决呢？城市垃圾的清运处置费用可以通过资源化产品的出售、已封闭城市垃圾处理场地的地产开发、城市垃圾收费以及财政补贴等途径予以补偿，使城市垃圾的管理工作走进市场，形成市场化的良性循环，促进城市垃圾产业的发展。对于一般经济性的组织，本文设计了这样一个思路：第一，外部效应存在的结果使得生产城市垃圾的的个体要向负责清运、处理城市垃圾的组织交纳一定的清运费或处理费，而政府要向负责处理城市垃圾的组织收取一定的城市垃圾处理获益费。这样个体就会在考虑组织成本的前提下尽可能减少自身城市垃圾产出量，从而在一定程度上减少城市垃圾的排放量，保护自然环境。第二，政府对于不同的获得城市垃圾处理权限的组织应该予以定期绩效评估，对于城市垃圾处理以及回收利用有较大成绩的组织给与政府补贴或给予税收优惠，以便激励这些组织持续开展活动等。第三，对其他组织和个人也应落实“排污付费”原则，对企事业单位和居民开征城市垃圾费，以补充城市垃圾清运、处置费用的不足，减轻政府财政压力。此外，加快实施生活垃圾限量排放、超量加价计费制度，以经济手段鼓励资源回收和利用，减少排放量，促进循环经济发展。在监测计量许可的条件下，可考虑逐步根据排污程度实行差别收费政策、居民生活污水处理费参照居民用水阶梯式计通过城市垃圾收费，建立居民对城市垃圾管理的监督机制，增加效益、保护环境。
3、努力推进城市垃圾资源的最优配置
国家建设部、环保总局与科技部在2005年联合制订了《城市生活垃圾及污染防治技术政策》（简称《政策》），这对我国的城市垃圾治理提供了政策指导。《政策》指出：应按照减量化、资源化、无害化的原则，加强对城市垃圾产生的全过程管理，从源头减少城市垃圾的产生。对已经产生的城市垃圾，要积极进行无害化处理和回收利用，防止污染环境。具体说，填埋处理是一种最通用的城市垃圾处理方法，它的最大特点是处理费用低，方法简单。焚烧垃圾产生的热量用于发电和供暖。比如，美国西屋公司和奥康诺公司联合研制的城市垃圾转化能源系统已获成功。该系统的焚烧炉在燃烧城市垃圾时可将湿度达7%的城市垃圾变成干燥的固体进行焚烧，焚烧效率达95%以上。同时，焚烧炉表面的高温能将热能转化为蒸汽，可用于暖气、空调设备及蒸汽涡轮发电等方面。近几年我国对城市垃圾焚烧发电产生再生能源技术越来越给予重视。石家庄市建造了焚化站、沈阳市环境科学研究所引进日本城市垃圾焚烧装置对医院等单位的特殊城市垃圾进行无害化处理，焚烧过程中产生的残灰约占焚烧前生物城市垃圾重量的5%，一般为优质磷肥。这都是城市垃圾资源变废为宝的主要措施。虽然成本较高，但随着经济和科技的不断发展，此种技术会逐渐普及的。另外，堆肥处理的方法是将生活垃圾堆积成堆，保温至70℃储存、发酵，借助城市垃圾中微生物分解的能力，将有机物分解成无机养分。经过堆肥处理后，生活垃圾变成卫生的、无味的腐殖质，既解决城市垃圾的出路，又可达到再资源化的目的。但是生活垃圾堆肥量大，养分含量低，长期使用易造成土壤板结和地下水质变坏，所以堆肥的规模不易太大。
综上所述，对城市垃圾资源的合理分类与利用会变废为宝，不断提高城市垃圾资源的利用价值，有利于经济效益、社会效益和生态效益的实现。
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4、不断构建城市垃圾产业化运作链条
前文所述，城市垃圾就是一种“取之不尽，用之不竭”的再生资源，具有广阔的开发利用前景，城市垃圾资源的深度开发与合理利用会催生出一个新的产业——城市垃圾产业。目前，中国各地城市的处理能力相对较低，远远满足不了城市垃圾处理的社会需要。研究认为，在城市垃圾资源产业化的总体指导思想下，需综合前文所讲各个方面，使其相互协调。改革现行城市垃圾管理体制，把城市垃圾处理由社会公益事业性质的政府行为转变成为企业的社会服务性质的经济行为；培育城市垃圾处理产业市场，为企业营造城市垃圾处理产业的市场空间，并为企业在城市垃圾处理产业领域进行生产、投资、经营等活动创造良好的政策环境；建立开放、平等竞争的市场环境；建立社会化、多元化的城市垃圾处理投入产出机制，实现社会资本资源在城市垃圾处理产业领域的合理配置，并充分发挥其经济效用；实施城市垃圾许可证交易制度，降低城市垃圾处理成本。具体说，政府部门根据辖区内的城市垃圾管理目标，综合考量各区域城市垃圾处理设施的消纳量和区域发展规划等因素，确定每个区域城市垃圾的最大排放量；然后，通过发放城市垃圾排污经营许可证具体分配排放指标；同时，通过建立城市垃圾排污权交易市场，使排污权能够合法合理买卖。许可交易采用排污许可证形式量化城市垃圾生产者的城市垃圾排放权，并容许排放权像商品那样自由买卖，城市垃圾处理成本较低的企业或区域可以采取措施减少城市垃圾排放，剩余的排放权则转让给城市垃圾处理成本较高的企业或区域，实现处理量与处理成本挂钩，从而使总的协调成本最低。可以说，许可交易制应用于城市垃圾处理，将会降低城市垃圾处理成本，推进城市垃圾处理市场化和产业化。本研究相信，城市垃圾产业会不断发展壮大，为经济、社会与环境做出贡献。
六、小结与展望
前文主要是对城市垃圾问题进行的简单的经济学分析，主要涉及的内容有外部性、产权、资源配置以及公共物品等。而在论述这些内容时主要基于以下两点，一是“城市垃圾是一种资源”，二是“以城市垃圾为核心可以形成一个产业”。在此思路下，才得出了文章的结论以及城市垃圾资源化利用的措施。此外，从文章中提到的对与城市垃圾资源化利用的几点分析看，城市垃圾处置权和收益权以及城市垃圾经营许可证制度是解决城市垃圾问题的主要的制度措施，也是可以尝试施行且不断推广的重要举措。这几点分析之间是相互贯穿、不可分割的，需要用联系的眼光看待这个问题。不过目前的情况是城市垃圾作为一种经济资源还没有被充分利用起来，城市垃圾产业在我国还没有真正的形成，这也是研究要进行继续研究的原因。但研究相信，城市垃圾资源最终会被人们更好的利用起来，城市垃圾产业也必将逐渐形成，并不断显示其良好的经济、社会和生态效益。
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我国城市垃圾治理的制度经济学分析
○马洪旺
（山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018）
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作者简介：
马洪旺（1986—），男，汉族，山东济宁市；硕士专业学位，研究方向：农林组织管理。 联系方式：
手机：15288900267 邮箱：mahongwang_@126.com
通讯地址：山东省泰安市岱宗大街61号文理大楼908室 邮编：271018
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