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作为政策工具的经费的三种职能
提要：“科研经费的功能主要有三个：其一，经费作为一种政策工具，传达国家的意志与目标；其二，资源配置的方式与知识生产；其三，经费作为政策工具实现对共同体的规训职能。” 文/李侠
关于科研经费的治理很多人都在关注末端，即经费该如何花？其实这种切入视角只能治标，但不能治本。现在各级单位的财物管理都非常严格，但这不是解决问题的根本出路，一旦管制成本超过管制收益，这种管理就会成为新的教条，从而制约了科研活动的正常运行。经费如何花，是经费分配的结果，而不是原因。因此，我们需要从源头上看，经费是如何发挥作用的，基于此，不难找出解决问题的途径。科研经费的功能主要有三个：其一，经费作为一种政策工具，传达国家的意志与目标；其二，资源配置的方式与知识生产；其三，经费作为政策工具实现对共同体的规训职能。
在阐述上面三个问题之前，需要对当下一些错误印象进行清理，否则，这些错误认知在舆论的放大下，会带来政策走向的不可逆转的改变，最终酿成管理者的盲从现象，从而引发决策的失误，这种失误是国家无法承担的。当下对于科研经费的热议，源于最近曝光的几起贪污科研经费的案例。客观地说，在我国的科研经费的配置与管理层面，的确存在一些问题，这几起曝光的事件对于堵住经费漏洞是有意义的。但在改革科研经费治理这个技术层面的问题时，需要避免出现把洗澡水和孩子一起倒掉的可怕结果，否则，行为就从最初的理性化诉求演变为最后的非理性的情绪化冲动，这是我们整个立论的基础。
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在全球化的今天，中国的发展再也离不开科技的支撑。
众所周知，科研经费来自政府税收的二次分配，用以支持科技事业的发展，这也是大科学时代科学发展的必要条件。作为建制化的科技事业，它的发展如同其他行业一样，需要投入大量的人力、物力资源，否则根本无法运转，从这个意义上说：科技是昂贵的事业，而这些是个人无法承担的。如果现代社会的发展一刻也离不开科学技术的支撑已成为一种共识，那么，为了维持科技发展不至于中断，现代国家的一个主要职责就是支持科学研究，尤其是基础研究。从这个意义上说，当下的科学早已告别小科学时代的单枪匹马的英雄时代，取而代之的是建制化的合作时代。
在市场经济社会，如果我们把科技投入当做一种投资的话，那么这笔投入它的产出是什么呢？这是科技在当下之所以能获得广泛社会支持的根据所在。我们认为，科研经费的投入带来的产出主要有两种：即知识与人才。知识是有价值的，人才也是有价值的，这点早已成为常识。经济学家萨缪尔森曾说，推动经济发展的四个轮子分别是：资本、土地、人力与技术。在工业革命以前，资本和土地是获得收益以及推动社会发展的主要生产要素，但是，随着工业划时代的来临，后两者的重要性越发明显。20世纪80年代以后，新古典经济学家提出经济发展的内生模型，即把蕴藏在人力中的知识与技术作为经济增长的主要来源。这种认识是革命性的，换言之，没有掌握知识的人的积极参与，经济增长不可能实现，用一句经济学术语表达就是，知识的差距造就了全要素生产率的差距。而所有这些都是科技投入的结果。放眼世界，凡是不舍得在科技上进行投入的国家或地区都是落后的，也是没有希望的，
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它的命运注定会被边缘化、甚至被淘汰，这是我们的科技决策者必须要清醒意识到并努力避免发生这样的事情。而这些只为说明一个问题：投资于科技是国家的正确选择。虽然目前经费的使用中出现了一些问题，但支持科技的大方向是没有错的。否则，因噎废食，将导致整个国家与社会处于退化状态。
那么基于科研经费的三种职能，我国的科研经费定位以及实践中存在哪些问题呢？
之所以把科研经费看作是一种政策工具，是因为经费在整个科研活动中的配置结构调控了科技的发展路径以及运行模式。政策工具的一项主要职能就是把国家的目标与意志通过合适的手段贯彻下去，以此实现国家的战略目标。通常来说，政策工具按照强制力的大小可分三种类型：分别是强制性政策工具、混合型政策工具与自愿性政策工具。经费作为科研管理中的一种重要政策工具，它的特点就是既不是强制性的，也不是完全自愿的。经费作为政策工具之所以具有这种特点，这与科研事业的性质有关：科技事业是一项个体依托思想自由环境下发展的产物，强制无法解决科技问题。政策工具的选择必须与群体的心理偏好相契合，这样能降低政策工具的运行阻力，并提高科研效率。这就导致经费作为体现国家目标与意志的政策工具不能依靠强制性措施，但也不能完全由研究者凭个人兴趣来进行研究，这样将无法兼顾国家的目标。因此，经费作为政策工具只能是混合型的，既不是强制的，也不是完全自愿的，而是一种折中状态。这点很重要，直接事关经费的日常管理。目前经费管理中出现的头痛医头脚痛医脚的管理模式，就是由于没有真正理解经费作为政策工具的特点导致的，这种管理模式注定是无效的，或者是极度不经济的行为。
经费作为一种政策工具，在传达国家的意志与目标的环节上存在如下一些问题：目标的
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设立不科学，导致国家的目标很不明确，这是顶层设计中存在的最大弊端。由于，一些科研目标的设立缺乏民主机制的制衡，在缺少充分论证的前提下，少数权威就可以替国家设立目标，导致目标的公信力比较差，而且很多目标是量身订做的，更是增加了科技共同体对国家目标与意志认识的模糊性。一些所谓的重大项目的设立就存在这个问题，近期曝光的经费贪腐事件也多是发生在这类项目中。另外，由于这类项目出台的草率，导致这个领域成为利益集团跑马圈地的主战场，宝贵的科研经费注定沦落为“公地悲剧”的命运。客观地说，这类项目很难想象会有多高的效率，这也是笔者一直在呼吁重大项目瘦身的原因所在。
其次是经费的配置方式与知识生产。经费的配置方式主要关注效率与公平的问题，效率是任何科技主管部门都关注的核心管理问题。但要时刻记住：经费的效率是资源配置结构的结果，而不是原因。换言之，有什么样的资源配置结构，就有什么样的资源效率。目前的认知正好相反，在捍卫既有资源配置结构的前提下追求效率，这无异于缘木求鱼。就如同在计划经济模式下，再怎么加强监管，生产效率也不会高。笔者认为，要提高资源的配置效率，必须改变资源的配置结构，这样才能实现状态——结构——绩效三元模型联动效应，否则，一切努力都是治标行为。
那么，中国科研经费配置的合理结构应该是什么样的呢？笔者曾尝试提出一种资源配置结构：重大项目瘦身、中小项目扩容，增加合格科研人员的保障性经费支持的结构，最大程度上调动各类科研人员的积极性。笔者一直固执地认为：当下的中国多几个诺贝尔奖的意义远远赶不上快速提升中国整体科技实力来得重要，这也是管理学中的水桶短板理论在现实中的一个体现。当下的中国科技管理部门之所以热衷于大项目，其原因有三：其一，来自于政绩工程的强烈驱动力。管理者在政治市场上同样遵循经济市场的规则，即追求利益与效用的
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