我国农村人口为8.07亿，占全国人口总数的63.91%
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。占全国人口多数的农民群众，始终
是我们党在广大农村的依靠力量，也是社会主义国家政权最广泛、最深厚的群众基础，因此在这样的一个国家，处理好党同农民的关系问题就显得特别重要。邓小平同志曾一再告诫我们：“中国有80%的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这80%稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”[29]建设社会主义新农村，有利于农民群众安居乐业，促进整个农村和谐与稳定。这样，我们党的执政地位才能更加巩固，国家的长治久安才有可靠的保障。
从社会发展看建设社会主义新农村对于我们缩小城乡差距，统筹城乡发展，全面建设小康社会也具有重大意义。20世纪90年代以后，我国农村的发展速度明显落后于城市，农民收入的增长速度也明显落后于城市居民收入的增长速度，城乡之间的各项经济指标持续扩大，这一现象己经严重制约了我国现代化的进程。要从根本上解决这些问题，建设社会主义新农村就是目前最有效的方法。只有这样才能改变农村现状，加快农村全面建设小康社会的进程。
总之，建设社会主义新农村必将彻底改变过去我们建设农村的传统思维，把农村的文化发展、社会发展和政治发展同农村经济发展放在同等重要的地位，通过社会主义新农村建设，必将推动我国农村新一轮的伟大变革。
2.2乡镇政府职能的理论分析
关于政府职能的理论，在亚当·斯密时代就己经开始讨论，直到今天，关于这一理论的研究己经较为成熟，但对乡镇政府职能的研究，尤其是国内对这一课题的研究还相对不足。
2.2.1政府职能的含义、特点
首先，关于政府职能的含义。 对于政府职能的含义，目前国内行政和政治学界还没有统一的认识，主要包括如下观点：第一，认为“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明确规定的国家行政机关各种职责的总称。”[30]第二，认为“政府职能，简单地说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。”第三，认为“政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。”[32]第四，认为“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及到政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。”[33]虽然学术界对政府职能有很多不同的观点，但一般都认同政府职能是政府在国家和社会管理中所承担的职责和功能。
其次，关于政府职能的特点。
第一，政府职能受行政环境的影响。行政环境的发展变化会直接导致政府职能的改变，从而使政府不断的调整自身的管理对象和管理方法。政府职能的内容随着历史时空的改变而改变，任何一种社会形态都是不断发展变化的，在此过程中，为保持社会的稳定，满足公众的需要（这种需要也是不断发展变化的），政府必然要及时调整自身的思维方式和工作方法，为社会提供新的公共产品。所以政府职能也是不断发展变化的。不仅在不同社会形态下政府职能是不同的，即使在同一种社会形态不同发展阶段和不同层级政府的政府职能也不一样。
第二，政府职能必须与政府能力相匹配。国家是一个复杂的系统，现代国家为了能更好地实施其公共政策，往往会根据某些标准将国家从中央到地方划分为不同的层级，并根据这
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些层次设置相应的政府机构。统治阶级一般会从国家利益出发，根据各级政府所辖区域的不同特点，将相应的政府职能分配给不同层级类型的政府单位。不仅如此，统治阶级还会根据社会事务在公共管理上的差异进行政府职能的划分和分配。这些社会事务一般分为三种情况：其一，将国家作为一个整体来进行统一规划和管理，比如外交和国防；其二，必须也只能由地方政府进行管理，比如产业结构的调整就应该根据各地的差异有差别的进行；其三，必须在全国的统一规划下由各地根据当地情况，因地制宜地进行，比如社会主义新农村的建设，就应该在全国统一规划下，制定原则、目标，由各级地方政府根据当地情况，灵活、机动地推动当地新农村建设。
2.2.2地方政府职能
地方政府是由中央政府依法设置的，行使部分国家权力，治理国家一部分地域或部分区域某些社会事务的政府]。根据该定义可知，地方政府是多层级的，各级地方政府都应该根据其所辖范围的大小及特点有针对性地进行管理，履行其职能。与此同时，地方政府还要接受中央政府的统一管理，对于那些在全国范围内影响较大的公共事务，必须由中央统一规范，统一管理，在此前提下，地方政府根据当地实际，因地制宜，有重点、有原则地为当地提供公共产品。一般认为，可以将地方政府的政府职能划分为四种情况[35] ：
第一，经济调节职能。是指地方政府通过采用适当的财政政策和经济调控手段对地方经济的发展进行中观调节，把握本地区经济发展的动向，及时发现经济运行中的问题，保证地方经济稳定增长的职责和功能。
第二，市场监管职能。是指地方政府作为制度的供给者，通过制定和执行相关的法律法规，按照市场经济发展要求和运行规则，对地方市场经济秩序进行监督和管理。
第三，社会管理职能。是指地方政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策，制度和法规，管理和规范当地社会组织，培育合理的现代地方社会结构，调整当地社会利益关系，回应地方社会诉求，化解当地社会矛盾，维护社会公正和社会秩序，促进地方社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的环境。 第四，公共服务职能。是指地方政府满足地方公共需求、为地方提供基本而有保障的公共产品和公共服务的职责和功能。具体包括为当地社会提供基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和公共安全服务。
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2.2.3乡镇政府职能
乡镇政府包括乡政府和镇政府，是我国政权体系中最基层的政府，也是我国直接面向农村的政府。乡镇政府的职能，主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内的经济、文化、社会各项事业建设中所负有的职责和具有的功能[36]，乡镇政府职能主要是承上启下。乡镇政府必须接受县级政府的领导，贯彻、执行县政府的方针政策，并以此来指导乡镇政府的工作。乡镇政府又是最基层的政府，直接面向农村，因此必须指导农村的经济和社会发展，制定农村的发展规划，解决农村的社会矛盾，指导村民委员会的工作，使村民委员会协助乡镇政府贯彻上级政府的各项方针政策，实现对农村的有效管理。
2.3新农村建设对乡镇政府提出的新要求
政府职能的变化是受行政环境影响的，“行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和”[37]，如国际形式的变化、社会经济的变革、重大社会问题的出现等都会影响到政府职能的变化。建设社会主义新农村是中央提出的一个复杂的系统工程，它与过去提出的农村建设有很大的差别，这就要求各级政府尤其是乡镇政府转变政府职能。国务院发展研究中
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心农村经济研究部部长韩长赋认为：推进新农村建设还必须继续深化农村改革，适应社会主义市场经济体制要求，进一步转变乡镇政府职能，推进乡镇机构改革，发展基层民主，完善村民自治，为新农村建设提供体制和制度保障[38]。具体而言，新农村建设对乡镇政府主要提出了三项要求：
2.3.1要求树立新的管理理念
20世纪末，在西方国家行政改革的浪潮中，出现了公共管理这一新型的社会治理模式。这一模式给我国的政府管理改革带来深远的影响。如今，当新农村建设在我国如火如茶进行的时候，乡镇政府所处的社会环境更加复杂，在这种大的背景下，乡镇政府应该按照中央建设社会主义新农村的要求，以现代公共管理的思维模式为理念，进行管理理念的创新。
第一，乡镇政府要树立“以农民为本”的思想。“以民为本”又称“以公民为中心”，回答的是政府的一切管理活动“到底为了谁”的问题，涉及政府管理的终极目标和根本价值选择。具体到新农村建设过程中，乡镇政府就应该树立“以农民为本”的思想，真正从农民切身利益出发，维护农民的权益，即要求公共部门视公众为顾客、以顾客为导向、回应广大民众的反应，满足其需要[40]。
第二，树立服务理念。在传统的政治学和公共行政文献中，普遍认为公共行政是政府机构对国家和社会公共事务进行的垄断性和强制性的管理活动，在这种理论的指导下，政府扮演了更多的生产者、监督者和控制者的角色，为社会和民众提供服务的职能和角色被淡化[41]。公共管理的根本目的是社会公共利益，政府没有自己单独的利益，以实现社会公共利益为出发点和归宿。对此，要加强乡镇政府在新农村建设过程中的公共服务职能的理念，实现由注重管理到注重服务的转变。
第三，树立有限政府的观念。所谓有限政府，是指：第一，政府的职能范围是有限的，即政府不是万能的，而是在它应该也能够起作用的范围内行使权力，承担责任；第二，政府的权力状态是有限的，不是权力无边、在哪里都可以发挥作用的；第三，政府职能的发挥是有条件限制的，当政府根本没有某种能力完成某项任务时，就不要硬性赋予其某项职能[43]。对乡镇政府而言，在新农村建设过程中，就应该严格按照中央的要求，指导农民建设新农村，而不是代替农民建设新农村。
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2.3.2要求探索新的发展思路
建设社会主义新农村，观念应先行。只有真正转变工作思路，新农村建设才能实现预定的效果。创新发展思路，主要从两方面着手：
第一，用全面的眼光指导新农村建设。新农村建设是一个系统工程，涉及面非常广。因此，建设社会主义新农村不能像过去传统的农村建设一样，只片面强调发展农村经济，而是应该把农村社会发展与经济发展协调起来。乡镇政府可以协调各方面的力量共同投入新农村建设，在这方面，可以借鉴发达国家的先进经验。比如在2002年至2005年间，德国政府共出资4500万欧元，在18个农村地区开展了500个资助项目，并从中汲取有关农村发展的经验。农业部官员称，农村综合发展项目成功的关键在于村民、企业、联合会和管理部门等共同参与制定地方发展规划，为当地社会、经济和生态发展献计献策。
第二，在加快发展农村经济方面也应该有新思路。在发展农村经济方面，乡镇政府的角色主要是按照中央的政策提供资金和政策支持，并引导农民发展经济，鼓励农民回乡参与家乡经济建设。比如在湖南省永州市东安县花桥镇香井村村民文植打工赚钱后，在乡镇政府的帮助下引资3000万元在家乡建设小康生态示范村，取得良好经济和生态效益。人才、资金、技术的“回笼”，大力促进了该镇农业产业化进程。如今，该市辣椒、玉米、红薯等特色种养业发展迅猛，2008年该镇农林牧渔业总产值0.53亿元，同比增长7.91%[45]。
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2.3.3要求创新社会管理方式
新农村建设背景下，现阶段乡镇政府在社会管理方面所存在的诸多问题，同长期以来我国传统政府管理体制及计划经济的影响有很大关系。受这种体制和计划经济的影响，“我国逐步形成了一种高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制与严密的意识形态控制机制三位一体的社会整合模式” ，目前的这种社会管理方式不适应新农村建设，因此就要求乡镇政府在如下几个方面进行社会管理方式的创新：
第一，要求乡镇政府提高其反应速度。在新农村建设过程中，乡镇政府所面对的农村社会问题将越来越复杂化，社会问题出现的频率将越来越多，这要求乡镇政府对农民群众的要求能快速反应，能及时、快速地处理好新农村出现的各项问题，保证新农村建设的顺利进行。
第二，要求乡镇政府加大政务公开力度，扩大乡镇政府管理的透明度。这要求乡镇政府解放思想，主动接受各个层面对乡镇政府的监督，推进乡镇政府的民主政治建设。要做到乡镇政府完全政务公开，还有一定难度，但这是一个方向，是新农村建设的必然要求，唯有此，才能增进农民群众对乡镇政府的信任，也才能树立乡镇政府的威信，推动新农村建设。 第三，要求乡镇政府积极发展农村非政府组织。发展农村非政府组织是帮助农民、组织农民、提高农民进入市场的组织化程度、推动农业现代化的必由之路。目前我国农村非政府组织发展还非常滞后，没有起到其应起的作用。这些都需要乡镇政府转变观念，积极扶持和发展农村非政府组织。
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第三章 新农村建设背景下乡镇政府职能发挥过程中的主要问题
3.1乡镇政府为农村提供服务的理念和方式上的错位
中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权[47]：①执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；②执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；③保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；④保护各种经济组织的合法权益；⑤保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；⑥保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；⑦办理上级人民政府交办的其他事项。概括起来，乡镇政府在农村主要承担发展农村经济和促进农村民主政治建设两大任务。但在现实中，乡镇政府职能定位不明确，还存在很多错位、越位和缺位现象。
3.1.1管理理念上的错位
市场经济背景下的乡镇政府职能主要是公共职能，其管理理念应该是为当地提供公共产品和公共服务的行政新理念。在这种理念指导下，乡镇政府在新农村建设过程中就应该树立为农民、农业、农村服务的思想，从当地实际出发，切实维护农民群众利益，全面推进新农村建设。但在实际中由于管理理念上的错位而引起的社会问题时而发生，有些乡镇政府公务员尤其是乡镇政府领导的责任意识不强，公仆意识较为淡薄，对自身的定位、对权力的认识不正确，导致乡镇政府在实际管理工作中出现一些错位现象。
3.1.2农村社会管理职能上的错位现象
主要是指乡镇政府对于该管的事情没管好。乡镇政府在农村社会管理方面，主要是维护农村社会治安、发展农村义务教育、建立健全农村社会保障等事项。但在现实中，乡镇政府
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