建前期启动资金筹措方式主要有四：一是充分利用涉农资金和政府及部门扶资金，特别是土地整理资金进行先期垫支；二是引进市场机制，有效吸引社会资金先期投入；三是政府借贷，建立项目前期启动滚动资金库；四是当地农民集资。
（十）加强监管，定期审计。挂钩项目资金使用量大，必须加强项目资金使用监管。湖北、湖南两省各挂钩试点市、县，普遍借鉴土地整理项目资金管理的成功模式，进行挂钩项目资金使用监管。其主要做法是：在银行设立挂钩项目资金专户；订立专款专用管理制度；涉及工程施工项目采取项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制；对项目资金使用实行全程跟踪监管，定期审计。从目前调研掌握的情况看，湖北、湖南两省已经完工和正在进行的挂钩项目，还未出现项目资金使用上违规违纪违法行为问题。
三、取得成效
当前，我国的城镇化率不仅远低于发达国家水平，也低于与我国相同发展阶段国家的水平，积极推进城镇化建设是我国当前和今后一段时期内的首要任务之一。我国现有城镇土地无法承载越来越多的城镇人口，城镇建设用地边界向外扩展将是长期和不可避免的趋势。摆在我们面前的唯一出路是在城乡建设用地不增加或少增加的前提下，根据城乡人口布局的变化，适时调整城乡建设用地布局。减少农村建设用地是大势所趋，实施城乡建设用地增减挂钩是减少农村建设用地的重要且主要途径，城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器。
（一）统筹城乡发展，支持了新农村建设。将增减挂钩与新农村建设相结合，通过城乡土地资源优化配置和级差地租返还农村，既促进了土地规模经营和农业产业化发展，增加了农民收入，又促进了农村生产生活条件的改善，推动了城乡公共服务均等化，为新农村建设和城乡统筹发展奠定了重要基础。
（二）合理配置土地资源，促进了耕地保护和土地节约集约利用。农村
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居民点规模小、布局散、设施差、用地粗放，“空心村”现象突出，农村居民点布局和结构不合理。将增减挂钩与土地整理相结合，整体推进田、水、路、林、村综合整治，不仅增加了有效耕地面积，也提高了耕地质量，促进了耕地保护。以增减挂钩为核心的农村土地整治已成为建设性保护耕地的基本途径。对散乱、废弃、闲置的农村建设用地进行整治，引导农民适当集中居住，既改善了村容村貌，又节约了大量土地，提高了用地效率。
（三）工业反哺农业、城市反哺农村，加速了城镇化进程。实施城乡建设用地增减挂钩、加快旧村改造、推进农村土地整治是新形势下落实科学发展观、破解用地难题、拓展发展空间、缓解用地压力的重要举措和难得机遇，是推进城乡统筹发展的重要平台。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，促进了城乡资源的互动，实现了城市拉动农村，工业反哺农业，实实在在推进了农民向小城镇集中，大大方便了农民购物、就医和子女上学，让农民分享到了城镇化带来的好处，也带动了农民整体素质的提高。在此过程中，实现的土地级差收益和免交的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，为新农村建设提供了资金来源。
（四）解决“三农”问题，壮大了村级集体经济。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，节约出来的土地，在留足农村公共设施建设和集体经济发展用地后，为当地城镇化发展提供了必要的用地保障。在推进农村新型社区建设中，还有效拉动了农村的投资和消费需求。不仅提升了农业综合生产能力，而且也明显改善了农村生产生活条件，有力地促进了长期困绕我国经济持续快速健康发展的“三农”问题的切实解决。首先是农民的住房条件得到明显改善，通过集中安置，改厕、改水、改厨，人畜分离，厨卧分离，垃圾集中处理，水质卫生达标，厕所设置规范，沟渠明暗有序，道路全面硬化，村容整洁优美，传统分散居住脏乱差的生活环境得到明显改善。其次是壮大了村级集体经济，农村居民点搬迁改造后复垦的土地，成方联片、形成规模，无论是企业经营还是大户承包，都可实现规模化经营，在改善农业生产条件的
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同时，也增加了集体和农民个人收入。
（五）缩小城乡差别，维护了社会稳定。通过实施城乡建设用地增减挂钩，将土地的增值收益更多留给农民，把农村的资金更多留在农村，让农民能更多分享土地级差地租，推进新农村建设，加快农村社会发展，不仅可以有效地缓解当前农民生产和生活中面临的各种困难，而且还立足长远为农民持续增收创造条件。从而缩小城乡差距，维护社会稳定。
三、意见建议
（一）提高认识。党的十七届三中全会后，中央将新农村建设放在突出位置长抓不懈；最近一个时期，中央反复强调，要把稳步推进城镇化作为后金融危机时期我国结构调整的依托和拓展发展空间的方向。当前，各地推进城镇化和新农村建设的热情很高，但是，城市缺地、农村缺钱严重制约着城镇化进程和新农村建设步伐。减少农村建设用地是大势所趋，将减少的农村建设用地用于城镇建设发展也是人心所向，城乡建设用地增减挂钩顺势而为。增减挂钩是减少农村建设用地的重要途径，也是解决城市缺地、农村缺钱矛盾的一剂良方。从试点情况看，城乡建设用地增减挂钩工作成效显著、意义重大、任重道远。开展挂钩试点工作，有利于统筹城乡发展，支持新农村建设；有利于合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用；有利于“工业反哺农业、城市反哺农村”，加速城镇化进程；有利于解决“三农”问题，壮大村级集体经济；有利于缩小城乡差别，维护社会稳定。不能误解为增减挂钩就是为了缓解建设用地指标紧缺矛盾，更不能将城乡建设用地增减挂钩作为增加建设用地指标的投机捷径。要充分发挥舆论的导向作用，加大对城乡建设用地增减挂钩宣传力度。
（二）完善制度。尽快出台完善的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》及其相关配套政策，将城乡建设用地增减挂钩试点阶段早日推向全面实行阶段。一要始终把农民利益放在首位。要保障农民的知情权、参与权、监督权，
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在土地互换、利用方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择并全程公开。凡涉及村庄撤并等，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。要将周转指标调剂使用所获收益返还农村。开展农村土地整治要将周转指标调剂使用所获收益返还农村，明确受益主体，规范收益用途，切实维护好农民权益。二要科学编制农村土地整治规划。地方政府要依据土地利用总体规划，以农地整理和补充耕地为基本任务，依法编制农村土地整治规划，合理安排土地整治的规模、布局和时序。从严控制村庄撤并，涉及村庄撤并的，要符合县级、乡镇土地利用总体规划和县域镇村体系规划。三要严格限定增减挂钩试点范围。经国土资源部批准开展挂钩试点的地区，要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理、风险可控，确保试点范围和拆旧建新规模不扩大；没有纳入试点的地方，不得擅自开展增减挂钩工作，避免在村庄撤并等工作中出现违反国家法律法规、擅自增加城镇建设用地指标、损害农民利益的现象。四要严格控制周转指标规模。农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划，实行规模控制。周转指标在满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，留足发展非农产业用地后，仍有剩余的，可作为节余指标，在县域内调剂使用，节余指标比例最高不得超过周转指标的30%。五要严格建新拆旧项目区审批。项目区内涉及村庄撤并和农房等建构筑物拆旧建新的用地，在周转指标规模内，实行整体审批。凡在项目区外使用建设用地节余指标的，应办理农用地转用手续。土地整治形成的新的建设用地尽量不征为国有；确需征收的，应依法办理土地征收审批手续并给予补偿。
（三）加强监管。一是加强对农民权益维护的监管。始终把农民利益放在首位，要保障农民的知情权、参与权、监督权，要在“自愿、公开、有偿、稳妥”的基础上搞好拆迁还建工作，防止强拆强建、大拆大建，切实维护好农民权益。二是严格审批。严格限定增减挂钩试点范围，坚持“局部试点、
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封闭运行、规范管理、风险可控”，确保试点范围和拆旧建新规模不扩大；严格控制周转指标规模；严格建新拆旧项目区审批。挂钩试点项目区实行备案制度，建立挂钩项目区周转指标下达数、使用数、归还数数据库，纳入国土资源部综合监管平台统一管理；建立挂钩项目区拆旧区、还建区、建新区图形数据库，纳入国土资源部“一张图”工程统一管理。三是项目资金监管和项目质量跟踪管理。挂钩项目区涉及拆旧区和还建区的资金使用，也涉及建新区的土地出让收益等，资金运作复杂，必须加强项目资金监管。挂钩项目区涉及拆旧区的复耕地块的耕种肥力和农田基本建设质量，也涉及还建区的农民居住环境质量和农户住宅建筑质量，从而影响到农民的生产生活，必须加强项目质量跟踪管理。
（四）创新模式。一是积极推进改革试验区增减挂钩先行先试。湖北省有武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验区；湖南省有长株潭城市群“两型”社会建设综合配套改革试验区；贵州省有生态建设扶贫开发改革试验区；全国各地也有不同类型的改革试验区。应该依托这些改革试验区可以先行先试的有利条件，在部省合作协议总体原则下，创新挂钩项目拆旧还建与建新开发适度分离新模式，即允许拆旧还建和建新开发区可以在改革试验区内挂钩，挂钩周转指标可以在改革试验区内流转。二是通过建立拆旧和还建项目库，促进挂钩指标的储备和流转。开展挂钩工作的各地区根据省级国土资源部门下达的年度挂钩周转指标规模，编制拆旧还建项目实施方案，省级国土资源部门建立拆旧还建项目库。各地根据拆旧还建实施方案，开展拆旧和还建工作，拆旧还建经验收确认的挂钩指标（净增建设用地指标、净增耕地指标）可以储备、流转，用于建新开发。三是整合农村土地管理制度改革措施。整合叠加增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转这三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，形成合力，充分发挥项目整合、资金融合、部门联动、综合整治的整装优势。
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