城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器
为了准确把握城乡建设用地增减挂钩试点情况，研究相关政策，更好地服务于新农村建设，我们分赴湖北、湖南、贵州三省开展城乡建设用地增减挂钩调研，通过会议讨论、走访座谈、资料查询、实地调研等方式，对鄂湘黔城乡建设用地增减挂钩试点工作开展情况进行了全面调查，摸清了工作进展和制度建设情况，总结了增减挂钩工作的成效和经验，分析了存在的问题及其原因，得出了“城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器”的结论。
一、基本做法
国土资源部于2006年、2008年、2009年先后分三批下达城乡建设用地增减挂钩试点任务，每批批准部分省（区、市）一定数量的增减挂钩周转指标。湖北省参与了前三批的试点工作，湖南、贵州两省只参与了第三批的试点工作。为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，鄂湘黔三省以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点积极开展试点工作。鄂湘黔三省按照国土资源部的有关要求开展前三批的挂钩试点工作，并遵循以下原则进行：一是坚持统筹规划；二是实行项目区管理；三是严格控制规模；四是严格实施监管；五是维护农民权益；六是促进城乡统筹发展。基本做法如下：
（一）政府主导，部门联动。鄂湘黔三省的城乡建设用地增减挂钩普遍采取“政府领导，国土部门主导，其他部门联动，村组主体”的方式进行。在国土资源部的政策指导、规模调控和监督检查下，试点省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县人民政府负责本行政区域内试点工作的组织协调，国土资源部门负责试点工作的具体组织实施，相关部门协同配合，挂钩项目试点所在地的村组积极参与，形成全力、共同推进。
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（二）规划先行，科学选址。鄂湘黔三省挂钩试点市、县十分注重规划先行。开展专项调查，在查清试点地区土地利用现状、权属、等级，农村建设用地整理复垦潜力、城镇建设用地需求，摸清当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿的基础上，根据当地的经济社会发展水平，结合新农村建设和土地开发整理项目，科学编制挂钩试点专项规划和项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。调研组审查的鄂湘黔三省挂钩试点市、县35份项目区实施规划，分析了农村建设用地整理复垦潜力；描述了项目区规模、范围、土地利用结构调整；明确了项目区实施时序、周转指标规模及使用与归还计划、资金预算与筹措；编制了拆旧区整理复垦和安置补偿方案；编绘了项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。
（三）群众参与，维护权益。保障群众参与、维护群众权益是实施挂钩项目的基础和前提。鄂湘黔三省始终把农民的权益放在第一位，充分尊重农民意愿和村组意见，积极利用优惠政策引导群众参与，切实保障了挂钩工作的顺利实施。一是在项目区选点布局时举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；二是在项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换的，先得到集体经济组织支持同意，再取得农民按手印确认；三是涉及集体土地征收的，实行告知、听证和确认；四是对拆旧区的集体和农民给予合理补偿和安置，妥善处置腾退复垦后的耕地归属；五是建新地块实行有偿供地所得收益，首先用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。
（四）编制方案，整体审批。鄂湘黔三省各挂钩试点市、县，在编制《项目区实施规划》时，突出三个重点：一是项目区设置。实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区主要设置在试点市、县行政辖区内，并优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块相对接近，
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并避让基本农田；项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高；建新地块要相对集中，拆旧地块可以相对分散。二是周转指标控制。鄂湘黔三省挂钩试点周转指标严格控制在国土资源部下达的总量份额内进行；各挂钩试点市、县也是严格控制在省国土资源厅下达的配额总量内进行。三省制定的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》都严格规定：挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。三是周转指标归还。各试点市、县均按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立挂钩周转指标管理台账，在《项目区实施规划》中载明对挂钩周转指标的下达、使用和归还的全程监管措施，明确挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年，同时制订项目区分年度指标归还计划。
（五）项目集成，综合整治。城乡建设用地增减挂钩试点工作的成功与否，关键在于拆旧区的复耕和还建区的建设。只有复耕好拆旧区、建设好还建区，才能切实维护农民的合理权益，才能真正改善农业生产条件和农村生活环境，才能促进城乡统筹发展，才能真正解决“三农”问题。因此，城乡建设用地增减挂钩工作是一项系统工程，涉及到土地整理、农村综合整治、新农村建设等方方面面，必须集成涉农项目、整合涉农资金，“各炒一盘菜、共办一桌席”，开展农村综合整治。
（六）工程招标，项目监理。增减挂钩实施过程中，为严格质量管理，湖北、湖南的大多数试点市、县普遍采取了工程项目招投标，项目实施跟踪监理的方式严格控制项目区工程施工质量。调研过程中随机挑选的14个项目区拆旧地块的复耕整理和还建区新居建设，严格执行土地整理复垦、建筑施工有关规定，拆旧区土地整理达到了田成方，林成网，沟、渠、路、桥涵、闸综合配套，做到了质量不降低、数量不减少、水土不流失，复耕土地达到
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基本农田标准。新村规划整齐，配套完善，村容村貌焕然一新。
（七）监督检查，组织验收。为了加强对挂钩项目区的实施管理，鄂湘黔三省各挂钩试点市、县，在项目区实施前，对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册；在项目区实施过程中，对拆旧地块整理严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设方面执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。为了加强对挂钩项目区的监督检查，各挂钩试点市、县对挂钩试点工作实行动态监管，每半年向省国土资源厅报告一次试点进展情况；省国土资源厅定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。
（八）合理分配，权属变更。目前，鄂湘黔三省只有湖北省的第一批挂钩试点项目的拆旧建新和第二批的拆旧工作基本实施完成；湖南省第三批部分挂钩试点项目区的拆旧、还建和建新正在进行，另一部分正在审批过程中；贵州省第二批第三批挂钩试点项目区还在审批过程中。湖北省对实施完成的第一、二批挂钩试点项目的拆旧区、建新区（没有还建区），在利益分配和权属变更方面采取了如下做法：对拆旧区复耕竣工验收后，在乡镇人民政府的主持下，由村级集体经济组织会同当地农民协商分配复耕耕地，市、县国土资源局及时进行地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。鄂湘黔三省正在积极探索集体建设用地流转，创新机制，促进挂钩试点工作的有效途径。打算根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。
（九）多方筹措，资金整合。开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，拆旧还建前期启动资金筹措是一大瓶颈。湖北、湖南两省按照“政府主导、农民主体、市场运作、重点推进”的思路，将城乡建设用地增减挂钩试点与土地开发整理项目、“村村通”工程、新农村建设等结合起来，充分调动社会各方面的积极性，多部门协作，多渠道、多方式筹措资金。目前，三省拆旧还
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