从西方国家政府绩效评估经验透视我国政府绩效评估问题
杨龙
（宜宾学院 政府管理学院，四川 宜宾 644007）
作者简介：杨龙，四川资中人，生于1971，宜宾学院，副教授，研究方向：公共管理， 13096209917，yanglong000@163.com
[摘要]: 本文通过分析美、英政府绩效指标和标准设置方面的成功经验，结合我国政府绩效评估政策，分析我国在绩效指标和标准设置上存在的问题，构建适合中国国情的政府绩效评估体系,将政府绩效评估体系构建与中国政府管理体制改革的根本目标和核心使命———公共服务型政府建设有机结合起来，并提出有关我国政府绩效评估指标和标准设置的建议。
关键词：政府绩效 绩效指标 评估指标
一、西方国家政府绩效评估的发展状况及其成功经验 （一）美、英政府绩效评估的发展状况
国外政府绩效评估的研究可以追溯到1910年，始于默里斯·库克在《学院和工业效率》的研究报告中提出了大学工作效率的测定方法。
政府绩效评估的实践始于第二次世界大战以前的美国。当时，美国政府机构寻求制定工作准则和业绩作为衡量标准的初步技术已在几个机构中运用。各种专业协会建立了评级制度以评价行政工作的业绩以及公共服务的需求。第二次世界大战期间，克莱伦斯·雷得累和赫伯特·西蒙出版了《市政工作衡量行政管理评估标准的调查》一书。书中提出了评估的5个方面的内容（需要、结果、成本、努力、业绩），并且调查了测定的必要性和难点。这项研究为以后的组织绩效评估做了技术上的准备。
在20世纪60年代英国开始对公共部门的生产率进行测定。一些政府部门开始发布各自部门的整体生产率指数，并拟订种种绩效指标来衡量下属部门的工作。但这一时期的绩效评估描述的是执行功能方面的情况，它的应用仅限于投入和产出易于确定并量化的行政部门。
20世纪70年代初期，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的提高，政府绩效评估作为一项重大的政治活动蓬勃展开。1973年，尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本———收益分析。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。
政府绩效评估于20世纪80年代受到极大的重视和推广。绩效评估应用在技术上比较成熟的国家当属英国。1979年，撒切尔开展了著名的“雷纳评审”。1980年，英国政府在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”。它集目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长提 供全面的、规范化的信息。1983年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括140个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。 这一时期，政府绩效评估的侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。进入20世纪90年代，关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。
政府绩效评估在其他西方国家也得到了广泛的应用。1993年，美国国会颁布了《政府绩效和结果法》，是各国政府的绩效改革浪潮中具有里程碑的意义的代表性立法，标志着美国政府的绩效改革步入了成熟阶段。克林顿政府根据此法制定了一个十年计划，并由副总 统戈尔亲自领导联邦改革机构“美国业绩评论委员会”，要求所有联邦机构发展和使用绩效
评估技术，制定五年战略规划、年度业绩计划，并向社会公众通报各自的绩效状况。绩效评估在美国地方政府的应用更为普遍，到20世纪90年代中期，有29个州开展了政府部门绩效测评。除英、美之外，新西兰、澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰、丹麦等国家都借鉴并实施了政府绩效评估。
（二）西方国家政府绩效评估指标与标准设置方面的经验 由上可知，西方国家在政府绩效评估上经历了一个由粗糙到精细，由个别到系统的过程。这一过程同样也反映在了西方各国政府绩效指标与标准的设置上。目前西方国家在政府绩效评估指标和标准设置方面取得的经验有：（1）绩效指标和标准的设置要做到定性与定量相结合，尽可能地定量化。同时在定量时，要尽可能地做到详细和精确。（2）绩效指标和标准的设置程序应以法律的形式固定下来，做到相对稳定，以保证稳定性和适应性能有机结合起来。（3）绩效指标和标准的设置应做到科学化、合理化，这一过程应是一个广泛参与的过程，是一个实事求是的过程，是一个充分考虑各种差异的过程。（4）绩效指标和标准的设置要对各种因素加以考虑，特别是政治因素和社会因素。
二、我国政府绩效评估的现状及在绩效指标和标准设置方面存在的问题 近年来，借鉴西方的改革经验，我国一些政府部门和地方政府开始绩效评价实践的探索。自1994年以来，山东省烟台市的“社会服务承诺制”、河北省的“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京及珠海市的“万人评政府”、福建省漳州市的“机关效能建设”、厦门市思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省的“非公有制企业评价政府部门”等活动都相继开展。各地根据评价的性质与行政发展的需要对评价结果不同程度地加以运用。从各地实施绩效评价的情况来看，主要是将评价结果作为考核部门和单位领导绩效的重要依据。纵观我国政府绩效评估的进展，可见我国政府绩效评估取得了一定的成绩，但也存在着诸多问题。
1．过度追求经济指标
政府为了贯彻基本路线，提高绩效，建立层层经济目标责任制度，并将对经济增长的绩效评估同地方各级行政首长的升迁任免相联系。而衡量经济目标责任是否实现的最直接的证据就是GDP。因此，尽管GDP具有许多局限性，并且GDP及其消长的变化本是一个社会各种因素综合作用的结果，政府公共行政只是导致GDP变化的因素之一。然而，我们却拿GDP来评价政府及其领导干部的政绩，GDP成了政府政绩最核心的指标，所以各级政府及其领导都在处心积虑地追求GDP，为确保GDP增长，不惜掠夺性开发使用非常稀缺的宝贵资源，使经济及社会发展出现“可持续性”危机；同时追求GDP，扭曲了政府资源分配，财政支出结构不合理，重经济建设、轻社会支出，社会事业发展缓慢。
2．指标设置缺乏广泛参与
我国政府绩效评估绝大部分是自上而下的行政推动，重视系统内评价，忽视或有意避免社会评价。因此社会公众还没有真正成为评估主体。但政府的公共行政是一项服务公众的权威性活动，作为被服务对象的公众，恰恰是政府公共行政环绕运行的中心，其意愿和要求是政府公共行政的出发点和归宿点。因此，政府公共行政的政绩状况必须交由公众评价，这也是当代社会消费者主权和顾客至上原则在公共管理领域的必然要求和集中体现。
3．定性指标与定量指标设置不合理
目前，政府绩效考评中，一方面，过度偏重定性指标，对政府部门实行的绩效测评大多只有原则而笼统的规定，没有具体明确应该做些什么，做到什么程度。另一方面，过于强调数量指标，如GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、人流次数、处罚人数、罚没款额等等，都成了政绩考评的一项项指标，使各级官员形成了很大压力，以至于形成中国独有的“官出数字，数字出官”的怪相。
4．指标设定过程缺乏环境变量的思考
我国幅原辽阔，各地之间差异明显。但在设定绩效评估指标时，却往往是不顾各地实际情况地“一刀切”，从而造成了在对各地同一项目进行绩效评估时的实质上的不公平。
5．指标设定过程忽略指标内在本质的探究
绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质，探究其反映的内在信息是什么。只有这样，指标所反映的信息才会真实可靠，才不会产生误导。例如，在对基层政府的绩效评估中，群众越级上访指标的设定就缺乏对指标本质的思考。群众通过上访反映自己的情况，要求问题得到解决，这本身是对党和政府信任的表现。因此，将群众上访作为负面差错率考核指标本身就是不对的，助长了某些基层政府对上访人员的打击和压制，有损党和政府在人民群众中的信誉，破坏党和政府与人民群众之间的关系，直接影响到社会的稳定。
6．绩效指标“年度递增”值得思考
绩效指标的设定需要有一定的挑战性，这样才会产生潜在激励作用。但是，目标实现难度的频繁提高，反而会适得其反，挫伤下级的工作积极性。现实当中，许多地方政府对职能部门的年度绩效指标是年度递增的，这种年度递增的压力使许多职能部门产生了畏难情绪，迫不得已采取消极应对措施。
三、关于我国政府绩效评估指标和标准设置的建议
1．按照“科学发展观”的要求，建立科学的政府绩效评估指标体系，应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放统筹的指导原则。在具体的指标设置上，要按照现代政府绩效评价指标体系的“5E”模型，指标既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。由经济、效率、效果、效益和公正这五大评价要素指标构成的“5E”模型，被普遍看成构成了当前政府绩效评价主要的指标体系。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准；效率关注的是投入与产出的比例关系；效果通常是指公共服务实现目标的程度，是衡量公共政府服务的重要指标；效益是有用性产出与投入之间的比例关系；公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。
2．应遵循“满意原则”，设置满意度指标。考察政府的绩效不仅仅在于政府的工作效率，更重要的还在于他所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，也就是说，政府绩效评估要以社会、企业、公众是否满足作为最终的价值取向。
3．引入“绿色GDP”考核指标，告别GDP崇拜。如前所说，GDP统计的经济发展水平偏差过大，不仅造成了我国社会发展当中的经济方面与其他方面严重不协调，而且也对各级政府官员在管理各自事务时“唯经济马首是瞻”。为此，世界银行在1997年推出“绿色GDP国民经济核算体系”，用以衡量各国扣除了自然资产损失之后的真实国民财富。在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数。
4．以政府职能的科学界定为前提设计评估指标。
我国政府要从“无限政府”转变为“有限且合适”的政府。所谓有限，就是政府必须有所不为才能有所作为；所谓合适，则指政府职能符合两方面标准，一是社会有普遍性诉求，二是政府有能力胜任，或者政府的管理具有相对市场调节的明显比较优势，或者政府管理的制 度效益大于其运行的成本以及必然会产生的某些负面影响。所以，政府的职能其实是非常有限的，大致包括：维护国家安全、维护政治与社会稳定、弥补市场失灵、建设并维护某些公共事业及其某些公共设施。
5．指标设定要考虑环境变量因素。行政系统与行政环境之间的平衡是动态的，因此，政绩考评的指标必须及时做出相应的调整。当前绩效考核指标的设计要结合各级各地政府部门行政改革的实际，以科学发展观为指导，保持以GDP为核心的经济指标考核的同时，相应增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标
考核，增加政府解决严重影响人民群众生活质量的指标等，具体涉及社会公正、人民福利、环境、资源、文化、教育、公共卫生等政治、文化指标，使绩效考核具有更高的支持率和现实的可操作性。 参考文献：
[1]方振邦.绩效管理[M]北京：中国人民大学出版社，2006
[2]连玉明、武建忠.中国政府创新案例[M]北京：中国时代经济出版社2008
[3]孟华.政府绩效评估———美国的经验与中国的实践[M]上海：上海人民出版社2009
