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=================================---------------------------======================= 浅议我国行政听证制度的不足与完善
詹瑞明
(宣城市宣州区委党校，安徽宣城242000)
摘要：行政听证是行政机关在作出决定以前，听取当事人或者利害关系人陈述意见的程序。目前我国行 政听证制度虽然在不断发展完善，但在听证范围、听证主体、听证笔录以及听证程序缺乏监督和救济机制 等方面存在不足，如何从理论上和实践上完善听证制度，是我国面临的重要课题，本文针对我国听证制度 存在的以上不足提出完善听证制度的建议。
关键词：行政；听证制度；行政听证
中图分类号：D922．1 文献标识码：A 文章编号：1673—8772(2010)02—0123—04 Shortcoming of Administrative Public——hearing System in
China and the Method for Improvement
ZHAN Rui—-ming
(Communist Party School of Xuancheng City，Xuancheng 242000，China)
Abstract：Administrative public—-heating is a procedure that the government makes a decision after having lis·· tened the statement of litigants or concerned persons．The administrative public—hearing system is one of the most important core system among the administrative procedure law，and it will make sense in ensuring the gov—
ernment to make all open and just decision．At present，although the administrative public—hearing system in China has being developed，lack of supervision and relief mechanism in the aspect of public—hearing range，sub—
jects and records are still the problems we face．In this paper，some suggestions are given for how to overcome the
shortcomings and improve the public—hearing system in theory and practice．
Key words：Administration；Public—hearing system；Administrative public—hearing 一、行政听证的概念
一般认为，听证有广义和狭义之分。广义听证是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表
意见的机会，对特定的事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，外延则涉及立法、执 法和司法领域。狭义的听证即行政听证，指行政机关在制定条例、法规或作出具体裁决时广泛听取有关人 士的意见，以使决定公正合理的程序。行政法学研究上提到的听证多指此处狭义上的听证。 听证的原意是指“听取当事人的意见”，其最初是用于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则包
括两项基本内容：一是听取对方意见；二是不能作自己案件的法官。最初适用于司法领域，称为“司法听 证”，后来逐渐适用于立法领域，称之为“立法听证”，到后来逐步应用于行政领域逐步发展成为现在的行 政听证制度。在我国行政听证是指：“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由 行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据 收稿日期：2009—12—10
作者简介：詹瑞明(1970一)，男．安徽省宣州区人，学士，讲师。主要从事法学教学与研究。 万方数据
124 安徽科技学院学报2010钜 的程序所构成的一种法律制度。”‘11 二、行政听证的意义
行政听证的意义分为两部分，一个是在作出具体行政行为前，一个是在作出抽象行政行为前，在作出
具体行政行为前引入听证制度具有如下意义：第一，平衡行政权力与相对人的权利。积极控制了行政权， 保护相对人的合法权利。听证通过当事人的参与和介入，促成了行政权的正当行使，防止行政权的滥用， 平衡了行政权力与相对人的权利。第二，促使行政机关公正地行使自由裁量权。听证则可以抑制行政机 关随意裁量，避免非理性因素与主观随意性，通过质证与辩论促进理性裁量。第三，听证制度体现了行政 相对人的主体性，保证了其参与的平等性。行政机关的行政权有国家强制力为后盾，处于强势地位。听证 制度使处于弱势地位的相对人有机会参与质询并与行政机关交涉与辩论，使行政机关负有听取当事人意 见的义务和作出决定必须说明理由的义务，从而推动公正的裁决。在作出抽象行政行为前引入听证制度
的意义：第一，促进行政立法、行政决策的民主化。听证使行政立法、行政决策的透明度大增，为民众了解 行政决策、参与行政决策提供了合适的通道。第二，提高行政立法、行政决策的质量与科学性。听证制度 可以使专家学者参与行政立法过程，从各自专业的视角提出专业性的意见，以论证行政立法的可行性与合 理性。以专家学者的专业知识技能与经验作为立法的参考与依据，能够大大增强行政立法的严谨与科学 性，提高立法的质量。
三、我国现行行政听证制度存在的不足
(一)关于听证制度适用范围的规定过于狭窄
目前世界各国听证适用范围都在兼顾公正与效率的前提下不断扩大。相比之下，我国行政听证的范 围就非常狭窄了。《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大 数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，同时该条又规定：“当事人对限 制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”这一规定明显有失公正，因为 限制人身自由的行政处罚对公民权利的影响一般比较大数额罚款的影响更大旧J。
而在相对先进的《行政许可法》中，其适用范围也仅限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系
的”，意即只有直接涉及申请人和他人之间的利益，并且是重大利益的事项才可以听证，如果行政许可不 涉及申请人和其他人之间的重大利益关系，即使对行政许可决定不服，也不能申请行政机关举行听证，只 能通过行政复议，行政诉讼等其他途径解决。这种规定剥夺了当事人对不利行政决定的知情权和申辩权， 也是和世界通行的听证制度不相协调的。 (二)对于听证主体的规定不够完善
从我国已经制定的有关听证制度的法律来看，对于听证的组织者、主持人、利害关系人等的规定都比 较笼统。几乎所有有关的法律都规定由行政机关组织听证，而听证的主持人则或为行政机关，或为行政机 关案件调查者以外的其他工作人员，对于利害关系人的规定，往往限于直接的利害关系人，即具体行政行 为直接侵害其权益的人，而不包括权益受到间接影响的间接利害关系人，这样规定就隐藏着侵害行政相对 人利益的极大可能。
(三)听证笔录只作参考，没有规定其法律效率
我国现有的听证笔录只对行政决定的做出具有有限的约束力，听证笔录只是行政机关做出行政决定
的参考，而不是做出行政决定的依据。因此，我国行政听证的形式十分多样，不够规范，有些实际上只是一 般意义上的“听取意见”，甚至是通报会，而非法律意义上的“听证”。没有规定法律效力的听证笔录，实质 上只是听证会的一个形式走过场而已。因此，要规范听证笔录的法律效力，要使听证笔录成为行政机关做 出行政决定的重要甚至是惟一的依据。尊重听证会上所获得的证据、观点和意见，使之成为做出行政决定 万方数据
第24卷第2期詹瑞明浅议我国行政听证制度的不足与完善125
时必须考虑甚或是惟一可以考虑的观点，而听证会以外的其他观点、意见和证据，只能作为参考。 (四)行政听证程序缺乏相应监督和救济机制。
～种法律程序的进行，必须要有健全的监督和救济体制，惟有如此才能真正保护权利人的合法权益。 而现有的有关听证的法律法规对听证的程序、听证方式等的规定都比较含糊，对听证程序监督和救济的规 定几乎没有。使得行政机关在进行听证时无据可依，具有较大的随意性，极易造成行政效率低下，又可能 对相对人合法权益造成侵害而使之无从得到救济，导致无法实现听证的最终目的。 四、完善我国行政听证制度的几点建议 (一)扩大我国行政昕证的适用范围
针对我国《行政处罚法》规定行政听证范围过窄和模糊的现状，本人认为应当扩大行政处罚中听证的
适用范围，应当把限制人身自由的行政处罚纳入听证范围之内，因为从法理上讲，法律制裁越重应当给受 处罚人以充分的抗辩权和机会，人身权显然重于财产权，因此行政听证的适用范围应该包括限制人身自由 的行政处罚。《行政处罚法》是采用列举方式规定听证范围，那么，适用于听证程序的处罚种类，仅限于列 举出的第三种，“等”是一个无实际意义的虚词。所以有些地方在制定听证程序实施办法时，把“等”字去 掉了∞J。“一些地方如果条件具备，适当扩大适用听证程序的范围，比如将没收较大数额的非法所得或非 法财物的行政处罚纳入听证范围，是可以的，是符合行政处罚法精神的。”H1
(二)扩大行政听证参加人的范围
目前我国有权参加听证的主体范围还比较狭窄，我国《行政处罚法》和《价格法》都只规定了行政行为 的当事人可以提请听证。即使在较先进的《行政许可法》中，根据其第48条的规定，有权提请听证的也只 能是申请人和利害关系人。应扩大听证申请人的范围，由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人，这 样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。为达到行政听证全
面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，参加人可以自动申请参加听证，主持人认为必 要时，也可要求利害关系人参加听证【2J。为保证听证程序的实际效果，“必须在听证过程中加上另一主 体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”【5o 【三)采用适当的听证方式
听证制度基本分为正式听证与非正式听证。正式听证亦称审判型听证，是指行政机关在制定法规和
做出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录做 出决定。非正式听证指行政机关在制定法规和做出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的 机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录做出决定。正式听证具有明显的司法化倾向，要求行政 机关将规章草案及主要内容公告后，接受当事人通过121头提供的证据，双方当事人可以就听证的某一方面 问题进行互相辩论，正式听证中的记录是行政机关制定规章的惟一依据，行政机关不能运用听证以外的材 料制定规章。与非正式程序相比，正式听证更为严格。美国制定行政规章主要采用非正式程序，只对～些 法律规定要求举行审判型听证的法规采用正式听证程序M1。我国的价格听证会不完全等同于美国的正 式听证，但基本运作方式比较类似，我国《行政处罚法》中规定的听证程序属于正式听证程序，只是规定得
比较简单。从这两种形式的听证方式可以看出，非正式听证有较大灵活性、成本低、参与面广，正式听证程 序严格、约束力强。由于正式听证程序近乎法院的审判程序，其成本非常高昂，，将会影响行政效率。 设立和健全行政程序，使行政机关遵循程序依法行政，是依法治国的重要组成部分。而听证作为行政 程序的核心内容，越来越受到立法机关、专家学者和广大公民的重视。同时我们也应看到，我国有关听证 程序的法律规定还很有限，这方面的实践也刚刚起步。无论是价格听证，还是其他的行政听证，都有很长 的路要走，这一制度在深度和广度上都需要进～步发展。
(四)建立健全行政听证主持人制度
为了保证行政听证的客观公正，建立一支相对独立的稳定的听证主持人是势在必然。本人认为听证 万方数据
126 安徽科技学院学报2010焦
主持人应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立法律地位，不得从事与听证 不相容的工作。他们应当拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关 首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不提随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些 证据所做出的建议或决定‘7|。对于听证主持人的来源，可以参照全国司法统一考试的做法，从政府法制 部门和律师中进行考试选拔经过国家统一组织的培训获得主持人资格，成为职业听证主持人，并以法律形 式确定听证主持人的地位、职务、义务、奖惩制度等相关内容，从而建立一支高素质、高效能的听证主持人 队伍，确保行政听证的公正性。
I五)健全违反听证程序的救济制度
在行政法上，违反听证程序属于违反法定程序的情形之一。关于行政机关违反法定程序作出的具体 行政行为，《行政复议条例》及《行政诉讼法》分别规定了相应的救济措施。《行政复议条例》将违反法定 程序分成“具体行政行为有程序上不足”及“具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益”两种情形 而规定了不同的处理办法：对具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正，对具体行政行为违反法 定程序影响申请人合法权益的，决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新作出具体行政行为；而《行政诉 讼法》对具体行政行为的处理则是“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。 应该说，《行政复议条例》及《行政诉讼法》对一般违反法定程序的具体行政行为的处理是恰当的，但对违 反听证程序的具体行政行为的处理则不完全合适了。违反听证程序在实践中一般有两种情形：一是应当 听证而未听证，二是在昕证中违反了听证程序的法律规定。对于上述两种违法情形复议机关及司法机关 审查的内容及处理的结果应是不同的：对于当事人认为应当听证而未听证的具体行政行为，经审查该具体 行政行为应当听证而未听证，则应判决发回听证；而对于当事人认为违反听证程序的具体行政行为，经审 查该具体行政行为在听证中确有违反听证程序规定的情形的，应判决撤销该具体行政行为。因此，随着听 证制度的建立和完善，应要求修改和完善《行政复议条例》、《行政诉讼法》等配套的法律、法规的规定。 参考文献：
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