3、结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。 八、我国目前社会生产力发展水平较低，主要表现在哪些方面？ 1、较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。 2、国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。 3、我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。但与此同时，国民经济结构仍然不合理。 4、科技发展水平也相当不平衡。 九、政治环境的主要因素及它们各自的含义与内容。 1、国家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式。具体而言，就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。它包括两个方面内容：①某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。②国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。政权组织形式这个因素也包含制度实际运行层面的内容。制度的运行层面是与所在社会法律制度的发达程度密切相关的。 2、政党制度，是从较为广义的角度来讲的，主要包括两方面内容：①现实中的政党政治格局及其运行情况；②经由法律规定或实际形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。 3、社会团体，是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。雷格斯认为，社会组织可以分为两类：①基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家庭；②以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体。与社会团体的发展相关的另一个重要的政治环境因素是政治社会流通性及其发达程度。社会流通性指的是社会民众参与政治生活的可能性及其程度。社会流通程度则是指民众参政的广度与深度。 十、政党组织通过哪些途径对行政系统施加影响。 1、通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。 2、运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制度定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。 3、最重要的就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。 十一、简述中国共产党对行政系统的影响。 中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两部分。 1、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统——各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程。 2、间接影响是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，来影响行政系统的组织与运行过程。其中主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策，并通过人大的立法程序来规定行政系统的价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。通过这两种影响的紧密结合，中国共产党基本上控制住了整个行政系统及其运行过程。 十二、简述文化环境的主要因素的基本概念： 1、行政价值文化是在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。 2、行政功能文化是在特定行政环境下，社会民从在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。 3、行政运行文化是社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关行各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。 4、行政公共关系文化是社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。 十三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响。 1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。随着改革开放进程的启5/39
动，尤其是随着社会主义市场经济建设目标的逐渐确立，服务导向型行政文化已经开始萌芽、成长。这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起，将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结构、运行程度与规则等各个方面做出相适应的变革。 2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。在当今时代，在经济与社会发展过程之后，我国行政组织所要处理的社会事务纷繁复杂，瞬息万变，不仅已不可能成为通才与全能型组织，而且还朝着日益细分与专业化的方向发展。相应地，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导的地位。这必定要求我国行政系统结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变与调整。 3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。改革开放以来，我国法律本位型行政文化正在逐渐形成。中国共产党十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图，便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。 4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变。随着社会的逐渐开放与发展，人们的自主观念、权利意识、责任感与参与精神也日益增强，自主参与型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。人们为了维护与改善自身利益，也将越来越频繁地试图去影响政府过程，并促使行政系统发生相应的变化；同时，各层各级行政主体也将日益强烈地要求能自主地处理自己职权范围内的事务，并要求拥有决策过程的民主参与权。所有这些，都要求对现行行政系统做出相应的变革，以建立与新型行政文化观念相一致的行政体制。 1、行政环境的基本属性：①复杂性；②相关性和综合性；③层次性；④动态性。 2、行政环境各种构成因素扎产生的影响力也许会体现在：①性质上；②方向上；③程度上。 3、政治环境系统就是由：国体、政体、政党制度、政党运行机制等不同层次和具体不同重要性程度的多层结构构成的一个行政环境层级系统。 4、根据行政系统的层次性特性，美国行政学者雷格斯才得以运用生态学方法进行具体的行政体制问题研究。 5、人造环境因素细分为：政治、经济、文化环境三类。 6、美国社会学者帕森斯认为，一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。 7、宏观行政环境就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。 8、特定行政组织的办公环境、人际关系、组织士气等属于微观行政环境。 9、微观行政环境涉及空间与时间范围较为狭小、短暂，往往存在或发生于行政行为主体感官范围之内，其对具体行政行为的影响更为真实、直接与实在。 10、根据对特定行政系统的作用与影响层次，行政环境可划分为宏观、中观、微观三种类型。 11、我国地方性行政环境可细分为：省级、市级、县级和乡镇级。 12、首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰·M·高斯。（1936年发表《美国社会与公共行政》，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。它在亚拉巴马大学讲座中详尽阐述了如何运用生态学方法研究公共行政学这一主体，并1947年发表《公共行政学之我见》。明确指出：“研究公共行政，必须研究它的生态问题。” 13、真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科的是：弗里德·雷格斯《行政生态学》（提出了“融合-棱柱-衍射的行政模型”），其通过系统地运用生态学理论和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影响，建立起了较为系统的行政生态理论体系。（雷格斯的行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存在形态，即：农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或称为“过渡型”的社会形态，三种形态差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。） 14、行政系统的经济环境基本构成要素包括：①经济力量、②社会经济结构、③经济体制、④科技发展水平。 15、经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行政规模的总和。其核心就是所谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是紧市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状态问题。 16、我国现行经济环境的基本特点：①传统农业与高科技产业并存；②公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展；③受限市场模式。 17、“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型，其主要特点是“价格的不可决”-“赶超战略”。主要表现在：①价格双轨制；②全国市场的分割性（存在地方保护主义、诸侯经济）。 18、行政系统影响最为明显或最为重要的政治环境因素主要包括：①国家政权组织形式及其实际运行状况；②政党制度；③社会团体发达程度；④社会流通性。 19、当今各国的政权组织形式主要是：①在纵向上分为联邦制与单一制；②在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会体制。 20、一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括：立法、执法与法律监督。 21、社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。 6/39
22、我国现行政治环境的基本特点：①中国共产党领导下的多党合作制；②人民代表大会制度；③迅猛成长的社会团体组织。 23、行政文化是社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。 24、根据文化的发生与存在形态，把政治文化划分为：认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。 25、行政系统的认知结构的基本类型：①形成原因、②功能结构、③运行规则和方式、④行政公共关系。 26、文化环境的主要因素：①行政价值文化、②行政功能文化、③行政运行文化、④行政公共关系文化。 27、在政治学领域，美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。 28、行政功能文化分为：①全能普化型行政功能文化（政府、政府机关都是全能的）；②有限分工型行政功能文化。（政府只是一个部门，其功能是有限的） 29、公共行政系统运行机制的价值取向主要模式有：自律本位的人治模式、法律本位的法治模式。 30、行政公共关系文化类型可分为：传统型（没有意识、不想意识）、服从型（存在强烈取向）、参与型。 31、行政运行文化的核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。 32、雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是：社会分工与专业化发展程度。 33、一个社会政治生活民主化程度的代名词是：社会流通性。 34、我国长期难以真正实现依法行政的一个根本原因是：行政组织很少受人大与司法机制的影响与控制。 35、经济体制直接影响着行政系统的：职能范围、运行方式、运行手段。 第三章 行政权力 一、行政权力的含义及其基本特征。 行政权力是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。这一概念反映了行政权力的以下基本特征： 1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。 2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。 3、行政权力的目的是实现国家意志。 4、行政权力的重要基础是国家强制力。（强制力是一切权力的最原始、最直接的来源） 二、行政权力的具体来源。（强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素）5种 1、强制力。是一切权力的最原始、最直接的来源。 2、诱导力。是与强制力相对应的，它不是依靠惩罚或威胁，而是给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理。 3、组织制度。其基础是行政组织结构及其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从。 4、信息。在现代社会，信息越来越成为最重要的财富和资源。 5、个人因素。行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力，使得行政客体服从。（如：榜样示范力量） 三、行政权力的特性。 行政权力具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性的特点，同时又有着自己的特性： 1、公共性。公共性是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标。行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，它还必须执行统治阶级的意志，维护统治阶级的利益，带有鲜明的阶级性。阶级性是公共性的特殊表现。（行政权力的公共性主要体现在：①行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织。②行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域。③行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。） 2、执行性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政系统之外。从法理上讲，行政权力属于派生性权力，它必须执行赋予其权力的公民或国家民意代表机关的意志，使政治意志具体化并付诸有效实施。行政权力相对于政治权力是一种执行性权力，但它不是完全消极被动的，仍然具有自主性。 3、有限性。行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制。无限行政权力是与传统农业社会相适应的，以否定人民主权、否定法治为前提，其后果必须导致政治腐败、管理效率低下和扼杀社会生机活力。因为无限行政权力存在诸多弊害，随着社会进步和人们政治自主意识的增强，它逐渐为有限行政权力所取代。（有限性主要体现在：①行政权力作用范围是有限的；②行政权力行使的方式是有限的；③行政权力是受监督和制约的。） 四、为什么说公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上？ 7/39
1、行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个个人、集团或群体的利益，更不能谋取行政部门自身的利益。 2、行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程，行政权力主体与相对人的关系，为“服务—受益”关系，政府为社会创办的公共设施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事业，都是直接为公众服务的。 3、行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等。 4、行政权力活动强调公开性和透明度。有利于公众参与管辖更加 强公众对行政权力的监督，增强行政权力主体的责任感。 五、行政权力与行政责任的关系。 行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。行政权力与行政责任之间存在着密切关系： 1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任。 2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。 3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。 六、简述新联邦主义的内容及措施。 20世纪70年代后，美国反中央集权，主张权力下放的“新联邦主义”。尼克松在执政期间，向国会提出“一般收入分享”的下放权力建议，并获通过。但这一时期下放权动作不大。20世纪80年代，里根上台后，积极推进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义”，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定的权力。具体措施包括以“整笔补助”取代“分类补助”，放松对州和地方政府的规制等，从而使地方政府在教育、社会福利等领域有了更多的决策权。 七、20世纪80年代，法国地方分权改革的主要内容。 1、调整地方行政体制，大区正式成为一级行政单位，省及大区的地方事务决定权由中央任命的省长及大区长官手中转到了民选产生的省或大区议会议长手中，中央及其在地方的代表对地方议会决议的监管权也被取消； 2、扩大与明确划分地方行政权，许多过去由中央负责的涉及地方利益的事务改交地方管理； 3、向地方提供行使其新职权的必要物质手段。 八、西方发达国家地方分权化的主要原因。 西方各国出现地方分权现象的原因是多方面的和复杂的，有些具有共同性，有些则因国而异。其主要原因是由于政府面临的环境发生了重大的变化，而中央集权制难以适应这一变化，出现了危机。 1、地方分权是为了提高行政效率。现代社会变迁的速度加快、范围加大，对政府管理体制的适应性提出了更高的要求。 2、地方分权是为了适应现代经济的发展。在发达国家，已经出现工业化的衰退和信息经济的兴起。工业化社会需要高度集中，而信息社会则造成了分散化和多样化。 3、地方分权是为了适应政治民主化的需要。中央政府向地方政府放权不只是一个提高政府效能的问题，而且关系到行政民主问题。 九、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路。 1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。现代国家各级政府的权力应该来源于成文宪法，中央和地方政府依宪法行使职权，权力的行使受到宪法的限制，不得滥用权力或者越权侵权。 2、实现中央与地方利益分配的合理化。中央与地方权国和关系在实质上是由国家利益与地方利益的关系决定的，它实际上是一个国家的财政制度问题。 3、实行地方分权和基层自治。地方自治赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，使地方能够灵活机动地处理本地方的事务，既有利于提高行政效率，也有利于增强人民群众的公民意识，促进地方政府更好地回应人民的需求。 4、健全和完善对地方权力的监督。权力如果失去了监督和制经久，就有被滥用的危险。特别是在向地方分权实行地方自治的过程中，制度上的缺陷比较多，权力被滥用的可能性较大。（一方面加强中央政府自上而下的对地方权力的监控-主要是通过经济手段和法律手段，而非过去的行政手段和人事手段；二方面是健全和完善地方选民自下而上对地方行政权力的监控，选民通过民意代表机构、社会舆论等监督和制约地方行政权力，保证行政权力切实体现公共意志，为公共利益服务。） 十、如何实现中央与地方利益分配的合理化？ 理顺中央与地方的经济利益关系，必须健全和完善分税制。 8/39
