我国社会科学研究参与公共政策制定的过程分析
2013年09月17日 14:16 来源：《中国行政管理》 作者：张云昊 字号
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摘 要：随着知识政治的发展，社会科学研究参与公共政策制定的问题日益成为一个国际性、前沿性、交叉性的重大课题。本文正是基于这一问题意识，在建构了社会科学研究参与公共政策制定的理论分析框架的基础上，以“十二五规划”为例进行实证研究，从中管窥中国社会科学研究参与公共政策制定的基本过程、发展趋势和运行机制。本研究表明，中国社会科学研究与公共政策之间日益呈现出一种主体间性的“双向运动”趋势，这在本质上反映了中国学术与政治之间的关系重构。 关键词：社会科学研究；公共政策制定；双向运动
项目：本文系国家社会科学基金青年项目“我国哲学社会科学研究向政策转化的制度创新研究”（项目编号：10CGL064）、河南省人文社会科学研究重点资助项目“哲学社会科学服务中原经济区建设的机制创新研究”（项目编号：2013-ZD-018）的阶段性研究成果；首批河南省高等学校哲学社会科学创新团队“中原经济区建设中的社会管理创新研究”支持项目（项目编号：2012-CXTD-07）。 一、问题的提出
社会科学研究如何影响政策以及在哪些阶段、多大程度上能够影响到政策，这一方面决定着以公共问题研究为中心的社会科学知识的价值和意义，一方面决定着以公共问题解决为己任的公共政策的科学化与民主化程度。因此，社会科学研究参与政策制定的问题就成为当今国际学术界关注的一个前沿性的研究领域。本文所要研究的就是在我国当前学术制度与政治体制背景下，社会科学研究是如何参与到政策制定的过程之中，形成了怎样的运行机制，以及在参与过程的不同阶段所表现出的“中国特色”。
近年来，中国政府在制定公共政策时，日益重视向多层次的社会科学研究团体寻求智识支持。许多学者关注这一现象并进行了初步研究，已有的研究主要集中在思想库领域［1］，对于更大范围的社会科学研究是如何参与到政策制定的过程之中还缺乏应有的关注。当然，要研究这一问题并非易事。这一方面是因为社会科学研究日益分化和多元化，系统的复杂性增加了研究难度；另一方面是因为研究者参与政策的行为模式比较低调和“隐蔽”，他们很少以公众可见的方式进行参与，因此人们很难知道他们到底是如何影响政策的。国外学者肯特?考尔德曾将政策制定过程背后的研究者群体称之为“权力的伴影”［2］， 非常形象的道出了研究者群体在当代政治决策中影响巨大却隐藏幕后的特征。［3］为了降低这种复杂程度和行为的隐蔽性，我们选择 “十二五规划”为例进行深度剖析，以管中窥豹，从中透视中国社会科学研究参与公共政策制定的过程与机制。作为我国未来五年经济与社会发展的顶层设计和蓝图，“十二五规划”涉及的领域比较广泛，因此它的制定也要求更高的专业性和科学性。据统计，在十二五规划制定的过程中，社会科学研究者的参与达到了前所未有的广度和深度，各类社科专家和研究人员将近万人。 ［4］这一过程，为我们观察社会科学研究参与政策制定过程提供了全景式的窗口和绝佳的案例。
本文首先从社会科学研究群体、政策过程以及两者的互动关系上搭建一个理论分析框架，然后在实证调查的基础上，深度分析社会科学研究参与十二五规划制定的整个过程，从中概括出具有普遍性、规律性的发展趋势，以期捕捉到我国社会科学研究参与政策制定的“新气象”。 二、社会科学研究参与公共政策制定的过程分析框架
从静态结构上来看，社会科学研究参与政策制定过程主要包括两大要素，即社会科学研究机构和政策制定的过程；从动态运行上来看，主要指两大要素的互动关系。因此，从理论上来说，这一问题的分析框架涉及社会科学研究机构的分类、政策制定过程的不同阶段以及两者的互动关系。 （一）我国社会科学研究机构的分类
我国社会科学研究机构主要包括高等院校、各级社科院、行政学院、党校以及各类思想库等。如果按照社会科学研究机构的组织属性及其与政府隶属关系的远近进行分类，可以大致分为四种类型：（1）党政部门下设的智囊机构，主要指各级党委和政府下设的、隶属于行政系统内部的官方政策咨询机构，包括中央和各级党政系统下设的政策研究室、发展研究中心、参事室以及各级党政部门下设的专门研究机构，它们对中央及地方公共政策的影响有着“直通车”的优势。（2）党政部门直属的社会科学研究机构，主要指各级党委政府直接领导的、相对独立于行政系统的官方社会科学研究机构，包括各级党校、行政学院、社会科学院等。（3）高等院校下设的社会科学研究机构，主要包括高校下设的哲学社会科学二级学院以及各类研究机构。（4）民间社会科学研究机构，主要指那些独立运行的、不隶属于党政系统的研究机构，也包括国际社会科学研究机构在中国设置的分支机构。 （二）社会科学研究参与政策制定的过程分析框架
以上我们从静态的角度归纳了我国社会科学研究的四类机构，分析了它们与政策之间的关联。接下来我们从动态的角度分析社会科学研究参与政策制定的一般过程及其两者的互动关系。
公共政策制定过程主要包含四个阶段，即“政策问题确认—政策议程设置—政策方案规划—政策合法化”。社会科学研究作为影响政策制定过程的一个重要变量，它不同程度的参与到政策制定的每一个阶段。对于这一参与过程及其机制，许多国外学者进行了深入研究，从整体上提出了理性主义和知识运用这两条路径。［5］理性主义路径认为社会科学知识可以线性的进入政府的政策之中，形成了具有代表性的工程模式和客户—承包商模式［6］；知识运用路径认为社会科学研究成果只能间接的对政策产生影响，形成了具有代表性的石灰岩模式［7］、知识渐进模式、问题导向模式、启发模式、知识产业模式、传播模式等。［8］实际上，如果从学术与政治的互动关系上来看，这两条路径可以更为清晰的区分为政策理性的运用知识和知识理性的影响政策，即政策制定者通过理性的制度设计或方式吸纳社会科学研究参与到政策之中，而社会科学研究也积极主动的通过自身创设的各种途径影响政策的形成。 三、社会科学研究参与十二五规划的过程分析
就政策形成的一般过程来看，从2008年3月启动到2011年3月编制完成的十二五规划方案大致经历了四个重要的步骤：（1）十二五规划基本思路的形成；（2）中共中央关于十二五规划建议的形成；（3）十二五规划纲要草案的形成；（4）全国人大审议并批准十二五规划纲要。这四个步骤基本上涵盖了一般政策制定过程的主要环节，第一个步骤属于十二五规划的问题确认和界定阶段，第二个步骤属于十二五规划的议程设置和政策目标的确定阶段，第三个步骤属于十二五规划的政策方案设计与制定阶段，第四个步骤属于十二五规划方案的合法化阶段。在这四个阶段中，社会科学研究都不同程度的参与其中。 （一） “十二五规划”基本思路形成阶段的社会科学研究参与（2008年3月至2010年2月） 这一阶段始于2008年下半年国家发展和改革委员会对“十一五规划”进行的中期评估，中期评估新增了第三方独立评估程序。在第三方独立评估中，发改委委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处三家机构对十一五规划进行独立的、客观的、专业的中期评估，要求每个机构提
供一份独立的评估报告，并提出相关的政策建议。在对“十一五规划”中期评估的基础上，2008年底到2009年初，国家发改委组织各方面力量，提出了8大领域39个题目的“十二五规划”前期重大问题向全社会进行公开招标，并直接委托世界银行、亚洲开发银行、国内研究机构以及发改委内部研究机构进行相关研究。2009年底，发改委在汇总各研究机构上报的课题后，拿出了一个总的研究框架上报给中央决策层，中央决策层遴选出十二五时期30个重大课题，直接委托国内政治、经济、文化、社会等67个研究部门的专家学者进行深入研究。在这一过程中，参与的社会科学研究机构70多家，重大选题41个，各类子课题数百个，研究人员上万人，最终形成70余篇、500多万字的研究报告。在此基础上，逐渐形成了十二五规划基本思路的文稿。［9］在这一阶段，社会科学研究的参与范围较广，参与程度较深，形成了整个政策制定的一个参与高潮，因而呈现出一些新特征,也形成了新的参与机制。
表1 我国四类社会科学研究机构参与“十二五规划”课题的分布情况
首先，就参与的社会科学研究机构来说，这一阶段呈现出了多元化、国际化的趋势，形成了“一体两翼”的参与格局。根据国家发改委主任张平主编的《十二五规划战略研究》一书［10］，这一阶段研究课题共有80个，除去隶属于自然科学领域的6个机构承担的6项课题以外，其余的74个课题都由社会科学研究机构承担，它们的分布情况如下表1所示。从表中可以看出，这一阶段的社会科学研究参与主要以高等院校下设的研究机构为主，占51%，而在这些高校中，又以知名高校下设的研究机构为主；党政部门下设的智囊机构与党政部门直属的社会科学研究机构旗鼓相当，分别占26%和23%，在这些类型的机构中，又以发改委下设的研究机构、中国社会科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院这四家研究机构为主。这样，就形成了我国社会科学研究参与十二五规划的“一体两翼”格局，即以高等院校下设的社会科学研究机构为主体，辅之以党政部门下设的智囊机构和直属的研究机构。这一格局呈现出了我国社会科学研究参与公共政策的趋势：首先，作为社会科学研究人才“高地”的高等院校，尤其是985、211建设高校，对公共政策的影响力正在不断增强；其次，参与的社会科学研究机构层次日益多元化和国际化，既有国际型的研究机构参与，例如世界银行和亚洲开发银行，也有国内省级研究机构，例如山西省人民政府发展研究中心、安徽省信息中心等，还有一般的高校参与，例如济南大学经济学院、宁波大学商学院等；最后，作为相对独立的民间社会科学研究机构的发展还比较落后，很难参与公共政策的制定。
其次，就参与机制来说，这一阶段主要运用了公开招标和直接委托相结合的机制。公开招标与直接委托机制可以统称为工程模式，它是一种在世界范围内使用较为广泛的市场化模式。在这一模式下，形成了“一对多”和“多对一”的研究方式。“一对多”的研究方式即是指针对重大的研究课题委托给多家实力雄厚的研究机构进行多方研究，形成“多家机构对同一课题”的格局。例如，针对《“十二五”规划总体思路和目标研究》这一重要课题，发改委共委托了国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心四家机构进行独立研究。“多对一”的研究方式即是指针对一些实力雄厚的知名研究机构或者专家学者，委托给他们多项课题开展研究，形成“一家机构对多项课题”的格局。例如中国人民大学公共管理学院、国家行政学院等机构就参与了多项课题的研究。［11］ （二） “十二五规划”建议形成阶段的社会科学研究参与（2010年2月到2010年10月） 在前期调研和基本思路形成以后，2010年2月，中共中央决定将“十二五规划建议”作为十七届五中全会的重要议题，并于2010年4月2日正式成立文件起草组，成员来自相关部门和地方的78位领导干部和专家学者，这标志着十二五规划这一公共政策议程的开启。4月6日，中共中央向全党发出征求十七届五中全会研究“十二五规划建议”问题的意见。随后，起草组组成8个调研组，分赴各地进行深入调研，共召开31个座谈会，同423位领导干部、专家学者、基层群众进行交流，形成了8份有分量的调研报告。8月1日，中共中央办公厅下发通知，就《建议》在120多个单位、党内老同志和党的十七大代表中广泛征求意见和建议，共吸纳建议780多条。8月16日，胡锦涛总书记主持召开党外人士座谈会，就《建议》稿当面听取各民主党派、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议，大家各抒己见、畅所欲言，为“十二五”规划献计献策。
从“十二五规划建议”的形成过程中我们可以看到，社会科学研究在这一阶段不再是以研究机构为单位的大规模参与，而是呈现出了中国共产党领导重大公共政策制定的一些特点。首先，就社会科学研究参与者的身份来看，这一阶段的参与主要是一些体制内的社会科学研究专家和学者。无论是起草组中的专家学者、座谈会中的专家学者，还是党的十七大代表中的专家学者、民主党派中的专家学者，他们大多都身处于体制内部。其次，从参与机制上来看，形成了具有我国政治体制特色的两大机制，即政治吸纳学术机制和协商机制。政治吸纳学术机制主要指政治系统通过一定的程序将一些优秀的社会科学研究者直接吸纳入政治体制中，从而直接参与公共政策的制定。例如起草组中的专家学者、党的十七大代表中的专家学者以及民主党派中的专家学者等。协商机制主要指政策制定者与政策研究者之间针对某些公共政策问题展开讨论、辩论和真诚、平等的沟通，互相学习、吸纳对方意见和建议的过程，这一机制的主要方式是座谈会。以座谈会为主要形式的政治协商机制是一种基于双方平等协商关系的小规模、封闭性的精英型参与模式，组织形式较为灵活，没有严格的程序。政治协商模式的优势在于它通过“圆桌会议”创设了一种平等氛围，专家学者可以运用自己的研究成果与政治官员进行直接对话；它的不足之处在于参与的人员较少，商讨较为封闭。
（三） “十二五规划纲要”草案编制过程的社会科学研究参与（2010年10月到2011年2月） 中国共产党十七届五中全会后，“十二五规划纲要”草案正式进入编制阶段，这一阶段经历了三个重要的环节。
第一个环节是国家规划专家委员会对十二五规划纲要编制的多次论证。2005年10月，国务院正式成立国家规划专家委员会，由50多位经济界、科技界、企业界、政府部门和其他知名专家组成。十二五规划草案的编制过程中，国家发展和改革委员会多次组织国家发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证，并正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要》一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要》的重要参考。从这一环节可以看出，社会科学研究者的参与主要是通过加入发展规划专家委员会
