依法查处违法违规行为等。因此，我国事业单位与国家行政机关之间并没有严格的泾渭分明的界限，两者共同承担着国家管理的职能。
第二，机构改革带来的机构撤并和职能下放，导致部分行政机关转变为事业单位性质，却仍然承担着原由的行政管理职能。改革开放以来，我国先后进行了六次集中的机构改革，分别实施于1982年、1988年，1993年，1998年，2003年，2008年。每一次机构改革都致力于政府职能的调整，都伴随着机构的撤销、合并。以北京市农机监理机构为例。1978年，为加强农机监理工作，减少农机安全事故，北京市决定在农业局下设农机监理处。1994年，为了机构改革的需要，北京市农机局改为农机总公司（1997年又改名为兴东方实业有限公司），属于行政性公司，下设农机监理处。1998年，北京市编办发文决定成立北京市农机监理总站，性质为正处级事业单位，名义上属于农委，挂靠兴东方实业有限公司。2000年，适应新一轮机构改革需要，北京市农机局、水产局、畜牧局、农业局，“四局合一”，成立新的农业局。由此，随着机构改革的实施，北京市农业机械安全监理的职能由原有的行政机关内设机构——农机监理处转变为事业单位性质的农机监理总站[7]承担。
第三，行政授权进一步强化了事业单位承担越来越多原由行政机关承担的职能。20世纪70年代以来，发达国家掀起了一场以提高效率为宗旨的“新公共管理运动”的行政改革浪潮，强调在政府中引入竞争机制，借鉴企业管理的先进经验。如何提高行政效率呢？政府将部分公共事务管理职能对外进行授权管理成为一种有效途径。金伟峰在其《授权行政主体探讨》一文中指出，授权主体存在的理由主要有两方面：一是行政职能的不断扩张。随着国家对经济和社会事务干预的增强，行政权日益扩大，行政机关承担着越来越多的社会事务，管理着越来越广泛的公共生活，而这与机构和人员精简的政府改革要求相矛盾，因此单靠行政机关自身力量无法满足社会发展的需要；二是行政事务本身的特点决定了授权其他组织直接管理更为适宜，例如，某些行政事务具有技术性（如卫生检疫、产品质量监督检查）、临时性（如人口普查）、群众性（如市场物价检查）、经营性（如水电、煤气等公用事业管理）。[8]
基于以上的分析，我国部分事业单位承担的职能与行政机关承担的职能具有一定的同质性。然而随着国家公务员制度的实施，我国的事业单位和行政机关开始实行不同的人事管理制度，这就造成了事业单位和行政机关管理的不同。根据以责定权、以责定利的组织资源配置原则，为了保障部分事业单位能够顺利实现其承担原由行政机关承担的职能，实行参照公务员法管理制度具有一定的合理性。
（三）解决好行政机构改革人员分流安置的现实需要
回顾历次行政机构改革，主要内容是机构的合并与消减，衡量每次行政机构改革成效的大小往往把消减机构的数量和人员作为重要的指标。 那么，机构改革后，精简的人员如何安置？原人事部部长赵东宛在其题为《机构改革势在必行》的报告中提到人员安排的途径时指出，“从机构改革试点城市的情况看，可以采取以下途径：一部分人员随着改革转移到经济综合监督等需要加强的部门；一部分人转移到投资公司、行业协会和信息、咨询部门及其他社会组织。”[9] 其中有大多数被分流到事业单位。然而，随着公务员制度的建立，事业单位工作人员和公务员实行不同的人事制度，造成了两类人员的不同管理。考虑到公务员与事业单位工作人员在工资福利待遇等人事管理方面的差距，对于被分流到事业单位的原机关工作人员，其强烈要求自身待遇能够与公务员相当。因此，为了解决好机构改革带来的人员分流安置问题，实现改革的稳慎推进，参公事业单位的存在有其现实必然性。
四、对参公事业单位改革趋势的思考
2011年，我国发布了以《关于分类推进事业单位改革的指导意见》为核心的一系列事业单位改革文件，标志着我国事业单位改革进入了全面布局、分类推进、统筹发展的新阶段。那么在分类改革的大背景下，参公事业单位将何去何从呢？谈及参公事业单位的改革趋势，我们需要解决两个问题：第一，没有纳入参照管理范围的事业单位还可不可以继续申请参公管理，有关部门是否应该继续审批；第二，已经纳入参公管理范围的事业单位将如何进行改革。
（一）参公管理申请和审批工作是否应该继续问题
笔者认为，在未来相当长的一段时期内，参公事业单位制度应该存在，参公管理的申请和审批工作应该继续主要原因在于影响参公事业单位存在的因素在相当长的时期内不可能消除。由第三部分原因分析可以看出，参公事业单位的存在的原因主要是源于事业单位本身的性质、行政机构改革以及行政授权等原因造成职责同质性。同时行政机关人员分流的压力又强化了其存在的必要性。笔者认为，在相当长的时期内，政府将致力于行政效率的提高，不得不进行机构改革和行政授权。因此，事业单位都将继续承担着原应由行政机关承担的职责。根据“以责定权、以责定利”的原则，承担原应由行政机关承担职能的事业单位仍然需要一定的制度来提供保障其类同行政机关身份和地位。同时，只要精简导向机构
改革存在，就面临机关人员分流的压力。因此，笔者认为参公事业单位的制度应该继续存在。
另外，基于政策稳定性的考量，参公事业单位制度也应该继续存在。公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅丧失政策的严肃性和权威性，降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。[10]国家《公务员法》于2006年才开始执行，参公事业单位制度的推行也仅6年的时间，有的单位可能才刚刚被批准纳入管理。因此，笔者认为参公事业单位制度应该继续存在。
（二）参公事业单位的分类改革定位问题
《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。
对于参公管理事业单位来说，笔者认为参公管理的事业单位应该进一步参与事业单位分类改革。显而易见，参公事业单位承担着法律、法规授权的公共事务管理职能，其不属于生产经营事业单位。因此，参公事业单位应该被划入承担行政职能类和公益类。
《关于承担行政职能事业单位改革的意见》规定：承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。在参公事业单位中，很多单位都承担着法律法规授权的行政职能，例如中央和国务院直属事业单位中的银监会、证监会、电监会、保监会等。对于承担行政职能的参公事业单位，应该转为行政机关或行政机关的内设机构。
根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，从事公益服务的事业单位可细分为公益一类和公益二类。而参公事业单位承担的是法律法规授权的公共事务管理职能，基本上都是基本公共服务，不宜由市场配置资源，例如各级气象局和地震局。因此，除去被划入承担行政职能类的事业单位，其他参公事业
单位均应被划入公益二类事业单位。进一步来说，划入公益二类的参公事业单位应该继续保持其参公管理的身份，其工作人员继续参照《公务员法》进行管理。
参考文献：
[1]金伟峰.授权行政主体探讨[J].行政法学研究,1995（3）.
[2]潘静成 刘文华：经济法[M]，中国人民大学出版社，1999年，第75页。 [3]刘海洋：“平衡论”与行政法理基础[J]，载于《理论探索》，2002（5）。 [4]孙耀君：西方管理学名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73页 [5]汪玉凯.公共政策[M].北京：中国人事出版社，2006. [6]赵东宛.论人事制度改革[M].北京：中国人事出版社，1995。
[7]张郭霞：有关平衡论的发展及完善[J]，载于《理论探索》，2001（5） [8]王晓慧：事业单位参照公务员法改革提速 参公后工资普涨是误读http://news.hexun.com/2012-08-18/144886656.html.
（刘太刚 邓婷婷 本文发表在《北京行政学院学报》2013年第2期 ）
[1]王晓慧：事业单位参照公务员法改革提速 参公后工资普涨是误读http://news.hexun.com/2012-08-18/144886656.html.
[2]农业部农机监理总站，挂牌为农业部农业机械化技术开发推广总站。 [3] 参见孙耀君：西方管理学名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73页. [4] 参见潘静成 刘文华：经济法[M]，中国人民大学出版社，1999年，第75页。 [5] 参见张郭霞：有关平衡论的发展及完善[J]，载于《理论探索》，2001（5）。刘海洋：“平衡论”与行政法理基础[J]，载于《理论探索》，2002（5）。 [6] 2006年9月7日，中组部下发的《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》将银监会及其派出机构纳入参照公务员法管理事业单位范围。
[7] 北京市农机监理总站于2007年获批为参照公务员法管理事业单位。
[8] 参见金伟峰：授权行政主体探讨[J]，载《行政法学研究》，1995（3） [9]赵东宛：论人事制度改革[M]，中国人事出版社，1995年，第110页 [10] 汪玉凯：公共政策[M]，中国人事出版社，2006，第3页.
