1997年10月5日铁道部发布的《铁路旅客运输规程》第九条规定：“旅客的基本权利是：??要求承运人提供与车票等级相适应的服务并保障其旅行安全。”第十条规定：“承运人的义务是：1、确保旅客运输安全正点。2 、为旅客提供良好的旅行环境和服务设施。不断提高服务质量，文明礼貌地为旅客服务。”然而，无论是保障客运服务的舒适安全性还是保障客运服务的准时性方面，铁路旅客运输都没有达到《客规》的要求。
在舒适安全性方面，铁路客运服务仍存在如下问题[24]：(1)客运安全隐患突出，表现为消防系统未投入使用、危险品检查不认真、违规使用电器;(2)设备设施亟待完善，表现为设备设施不能即使修理、加挂车设备设施不完善、客运服务备品不足;(3)餐饮供应质次价高，02、05、06年铁道部分别组织的3次铁路旅客运输站车服务用户满意度测评结果都表明，饭菜价格的满意度最低，其次为其他商品价格和饭菜质量;(4)环境卫生仍需加强，表现为广告影响站荣车貌、基础卫生差(垃圾到处是、厕所异味大)、饮食卫生差;(5)违章违纪现象屡禁不止，表现为经营性场所挤占服务空间、列车工作人员违规占铺位、当班脱岗。此外，还存在列车医疗应急能力不足[25]、乘务员服务态度粗暴[26]、对待旅客不平等[27]等问题。很显然，上述现象违反了《客规》第十条关于承运人义务的规定，在一定程度上侵犯了旅客基于《客规》第九条所享有的合法权益。
在准时性方面，铁路客运晚点现象令人堪忧。2009年春运，铁道部新闻发言人王勇平向全社会公布，旅客列车“始发正点率99.8%，在途运行正点率95.4%”[28]。然而，作为旅客最关心的，同时也是对于旅客最重要的列车到达正点率，王发言人却没有说明。笔者认为，这至少说明了旅客列车达到正点率还没有达到铁道部认为可以向全社会公布的标准。其次，始发正点率和在途运行正点率没有达到100%就足以说明铁路运输部门提供的客运服务不及格。“确保旅客运输安全正点”乃是《客规》对于承运人的基本要求，也是铁道部向全社会就旅客运输通过行政规章形式作出的基本承诺。尽管铁道部王发言人道出了旅客运输晚点的原因[29]，但是，笔者认为在铁道部向全社会公布针对晚点原因的解决措施之前，所谓晚点原因只是铁道部就晚点问题进行的自我辩护。或许对于大部分的乘客来说，他们乘坐的列车并没有晚点;然而对于晚点列车的乘客来说，他们损失的或许不仅仅是时间，还有时间背后蕴含的更多内容。
由此可见，上述现象凸显了铁路客运服务行政性、垄断性带来的弊端。乘务员没有真正将旅客当被服务的客人来看，想当然地将旅客当作“行政职权规制的对象”，因此对待旅客态度粗暴，并且没有致力于改善乘车环境;另一方面，由于铁路客运是垄断行业，铁路运输企业没有从改善服务提高管理的角度降低成本吸引旅客，这导致了上述现象给我们描绘的景象很大程度上仍然是计划经济体制下旅客列车上的基本情形。 (三)小结与评析
铁路客运服务在经营过程中存在上述问题并不是偶然的，一方面由于铁路客运服务存在严重的行政性，铁道部想当然地认为自己能够“天然地”代表“全体人民”行使行政职权，可以“维护公共利益”，却并没有将价格听证会、售票信息公开、实名制等真正维护公共利益的程序性制度落实，没有将监督权交给每一个旅客，这就导致铁路客运服务中价格不合理、服务质量低的问题;另一方面，由于铁路客运服务典型的垄断性，各个铁路局在铁路客运服务上相互不竞争也可以维持自身的运营，在加上身后有强大的行政权力支持，旅客意外伤害保险强制搭售、列车上餐饮质次价高、乘务员对待旅客态度粗暴等问题才迟迟不能解决，无论有多少郝劲松式的人物勇敢地对铁道部门提起诉讼。因此，如何打破铁路客运服务的行政性和垄断性，让铁路运输企业将工作重心转移到提高服务质量上而不是一味地谋取部门利益，让铁路运输企业在提供服务的时候将旅客当作上帝而不是把旅客看成行政权力的规制对象，这才是我国铁路客运服务发展的根本之道。 三、关于我国铁路旅客运输的进一步思考
针对我国铁路客运服务公共性、行政性、垄断性的特点，并结合现实中铁路客运服务出现的问题，笔者认为，我国的铁路客运服务应当朝着“强化公共性，消除行政性和垄断性”的方向发展。
(一)强化铁路客运服务公共性
按照上文的逻辑，似乎在消除铁路客运服务的行政性的同时，其公共性特征也应该减弱。然而，我国有自己固有的国情，这也决定了我国铁路运输企业不能简单地强调其逐利性而忽视了其公共性。首先，我国仍旧是城乡二元结构社会，进城务工人员无法享受与城里人一样的社会福利，这决定了大量务工人员的归属不在城市而在农村;其次，我国东西部发展差异很大，而东部沿海地区与中部地区发展也有较大差距，这使得人口大规模流动在我国成为必然;再次，由于春节等传统节日的存在，与家人团圆过节的文化习俗仍然深刻地影响着中国人的生活，这就使得每逢过年过节的时候，大量人口像候鸟一样返回家乡，过完节以后又像候鸟外出觅食一样离家返城去打工。铁路运输有运量大、路程远、成本相对较低等特点，这就使得大量的人口流动都需要借助铁路运输来完成;加上列车旅客主要为收入较少的进城务工人员，因此现阶段我国铁路客运服务仍然需要保持其公共性，以满足这一部分弱势人群生活迁徙需要。
铁路客运服务的公共性体现在两个方面，一是在实体上要让每一个旅客能够平等地享受客运服务;另一方面需要有相应的程序来确保公众对于铁路客运服务的参与，并对结果有决定性影响。两相比较，现阶段后者显得更重要也更急迫。诚如上文所述，现阶段旅客列车价格听证会只是纸上制度没有实际运行，这成为列车旅客票价不合理的重要原因。正因为如此才会有铁路部门以列车行使里程作为定价标准的事情发生，这很显然是铁道部门通过行政权力维持高价攫取旅客利益的行为。而在客运服务方面，实名制、票务信息公开制度还没有真正实
行，旅客无法很好地监督铁路部门实际运营状况，这同样为铁路运输企业利用供需不平衡进行权力寻租打开方便之门。黄牛党的大行其道，铁道部门内外勾结倒卖火车票的行为就是很好的明证。因此，召开价格听证会，让铁路运输企业公布其运行成本，让全社会共同参与讨论，并对最终结果有决定性影响，旅客列车票价才能体现公共性要求;通过实名制，票务信息公开，社会才能对火车票这一紧张短缺的公共资源加以监督，才能维护铁路客运服务的公共性。
(二)消除铁路客运服务行政性
首先，铁道部发布的《铁路旅客运输规程》应当进行修改，铁路运输企业应当实行公司制的形式而不再由行使国家行政权力的铁路局和铁路分局来担任。现代行政体制要求权力的分立与制衡，我国有自己特殊的国情，然而事实证明政企不分的铁路运输企业既不能在服务质量上让公众满足，也不能在维护公共利益上让公众满意。因此，铁路运输企业的行政权与经营权有必要授予不同的主体，让行政权监督经营权的行使，让经营权限制行政权的滥用。 笔者认为，交通运输部2008年7月23日发布的《道路旅客运输及客运站管理规定》中对于交通运输部门在道路旅客运输中的部门定位与行政职权行使程序的规定值得铁道部借鉴。铁道部的《客规》规定的主要内容是“旅客运输”和“行李包裹运输”，具体内容不乏旅客运输合同的订立和效力、承运人和旅客的权利义务、车票、购票、变更等本属于民事合同法规制的内容;而对于铁路运输企业的具体资质、经营许可的条件、监督监管的条件和机构等应当通过行政法规或者部门规章进行规定的内容却没有作具体的制定和说明。而交通运输部发布的《道路旅客运输及客运站管理规定》则很好地区分了行政范畴与民事范畴的界限，该规定主要内容是“经营许可”、“客运车辆的管理”、“客运站经营”和“监督检查”四个部分，具体内容包含客运站经营企业资质、经营许可所需要具备的资质等;至于运输合同效力、变更、合同凭证等民事范畴的事项则只字不提。交通运输部在道路旅客运输及客运站管理的过程中并不是市场的参加者，而是市场的监督管理者，从市场准入、市场监管两个过程对道路旅客运输事业进行管理;至于具体的合同事项则是由合同旅客和承运人自行协商，这恰恰是消除旅客运输行政性，强化旅客运输民事性的重要表现。笔者认为铁道部及其所属的铁路局和铁路分局应当将经营权放归市场，通过完善部门规章的形式规范自身行政管理职权的行使。
其次，消除铁路旅客运输行政性，才能保障旅客利益最大化，促进铁路客运服务不断发展。古典经济学认为，每一个人都是理性经济人，自己才是自身利益能否得到满足的最终判断标准铁路。客运服务的行政性是铁路运输部门推定自己能够代表旅客利益，满足旅客利益的结果，实际上却并非如此，无论是价格还是服务方面，铁路客运服务行政性并没有给每一个旅客带来真正的实惠。铁路运输企业若是带有强烈的行政性，其思考的第一着力点必然是部门利益;同样，旅客作为铁路客运服务的消费者，其思考的第一着力点必然是出行的快捷、舒适、安全以及价格低廉。笔者认为，铁路客运服务应当向民事化(市场化)方向发展，让铁路
运输企业与旅客成为平等的主体，铁路运输企业通过提供优惠的价格和良好的服务来吸引旅客，旅客则通过手上的货币作为选票选择不同的企业提供运输服务。另一方面，由于生存的压力，铁路运输企业将会想尽办法提高服务和管理，降低经营成本，吸引旅客手中的货币。只有这样，铁路旅客运输才会真的将旅客利益而不是行政性的部门利益放在第一位。 (三)消除铁路客运服务垄断性
随着我国国民经济的不断发展，人流、物流量的扩大，交通运输事业也在不断扩大。然而，从1990年以来，铁路客运量在这个运输市场总运量中所占比重却在不断下滑(详见下表)。 图表 2 铁路客运量在整个运输市场总运量中所占比重[30] 年份199019952000200120022003200420052006 百分比12.398.767.116.856.576.136.326.266.21
与铁路客运服务相比，无论是民航、公路还是水路客运服务都没有垄断性，相关运输企业之间为了吸引旅客提高服务质量、改善管理，为所在运输行业的发展提供了强大的动力。相反，铁路客运行业由于是垄断行业，行业内不存在任何形式的竞争，这使得相关铁路运输企业失去提高质量，改善管理的动力。这也就是为什么铁路客运量在整个运输市场总量中所占比重不断下滑的根本原因。而且，笔者认为，如果不是铁路旅客运输有运量大、周期短的特点，如果不是我们国家有春节团圆等传统文化因素的影响，如果不是我国仍然存在城乡分明的二元社会结构，铁路客运量在整个运输市场总运量中的比重会更小。这表明，垄断性已经严重阻碍了铁路客运服务的长远发展。
笔者在上文中已经论述，铁路客运市场是一个竞争性的市场，可以引入市场模式优化资源配置。一个竞争性的经济系统能够很好地推动相关共同体有着重要的益处：[31]激烈的争胜会鼓励人们投入信息成本，并推动人们去发现有价值的知识，面对需求、技术机会、资源供给、收入水平等方面发生不可避免的转变、需要通过结构变革来作出响应时，竞争性经济一班都能很好地适应;市场供求双方都能够选择与之缔约的人，这不仅能抑制权势，还能促进总体上的自由，并保证在这种自由下，私人自主权能发生效能。在铁路客运市场引入竞争，铁路运输企业将会投入成本，搜集与旅客需求、运输技术机会等方面有关的信息，一方面保证自身在竞争中不败，另一方面又能推出符合消费者需求的服务。其次，铁路运输企业强制搭售旅客意外伤害保险实质上是滥用市场支配地位的行为，应当受到我国《反垄断法》的规制。如果在铁路客运市场中引入竞争，旅客可以自由选择服务提供者，行使自主选择权，那么，强制搭售保险的行为将会被旅客通过“用脚投票”的方式加以规避。
每年春运，尽管很多旅客抱怨铁路部门运力不足，但是到头来该回家的旅客基本也都回家了。由此可见，运力不足并不是铁路旅客运输矛盾的主要根源。同样，每年春运铁道部门的很多
