浅谈西方国家公务员政治中立的原因
工商学院 09服装设计与工程 090808061张珍华
“政治中立”原则是19世纪英、美等国建立公务员制度的产物，在西方各国的公务员法中都有要求公务员在政治上保持中立的规定。所谓“政治中立”原则，是指业务类公务员在执行公务务活动中，必须对政党政治采取公正超然的态度，对任何政治问题都必须保持绒默。不允许公开自己的政治信仰或提出有关政治问题的建议；不允许参加党派之争及相关的政治活动；不得兼任议员等职。坚持“政治中立”原则有利于公务员以公正的态度处理行政事务和保持政府工作的稳定性，因此，许多国家都以立法形式确定这一原则。但必须明确，这是在党派政治这一特定范围内实行的原则。在这一范围内，公务员如欲参加党派竞争，必先辞职，否则，即为违法。但即使在这一范围内，这一原则也有其局限性和不彻底性。因为不同政党派别代表资产阶级不同集团和派别的利益，．其所制定的政策必然带有明显的政治倾向性，公务员也必然从自身的利益和实践需要去理解和执行政治决策，或消极怠工，或积极拥护，完全不偏不倚的超然立场是不可能存在的。
受政治与行政二分理念影响,也是适应西方国家两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要,西方国家公务员制度建立之初就确立了“政治中立”原则。但在现代社会，政治与行政已不能截然分开，“政治中立”原则在表现上已发生了一些变化。由于现代西方公务员制度处于行政权一权独大的时代背景下，这决定了必须采取措施重新实现立法权对行政权的有效制衡，表现为淡化公务员”政治中立”原则，加强行政系统对立法系统的”政治回应性”。西方公务员制度在”政治中立”问题上的历史演变本质上是”分权制衡”的政治体制在不同时代背景下有效运作的必然结果。
“政治中立”原则在各国的表现和法律中的表述各有不同，但该原则的提出和发展基于某些共同的因素，实施“政治中立”原则的原因有以下几个方面：
第一，“政治中立”原则能够克服 “政党分肥”制带来的危害。
19 世纪以后，随着两党制的发展，政党交替执政，英国出现了“政党分肥”时期，政治行政官员随着政党的更迭而大规模换班，这不仅使政府极不稳定，也使文官出现各种腐败现象 严重影响了政府的各项活动。为了消除这种“政党分肥制” 所带来的影响，1805—1840年的30 多年间，议会通过立法在政府的各职能部门相继设立了常务次官等职，这些人从事专门的行政公务活动，并依此为终身职业。这样，文官系统成为两大类：政务官和事务官。政务官随内阁更迭而进退，事务官不得参与政治活动，不随内阁共进退。这就标志着文官“政治中立”原则的确立，并成为一种稳定的制度沿袭下来。
在美国，“政治中立”原则是在19 世纪末期与行政改革理论和科学管理理论并行发展起来的。在当时，“政治分肥制”带来了政府的低效和腐败，引起了人们对政府的强烈不满，迫切要求改革政府体制。1881 年美国的13 个州组成了“文官改革同盟”。这个全国性的组织旨在寻求在联邦政府中改革分肥制的途径。他们研究和提倡英国的公务员制度，倡导竞争性的考核原则和摆脱政党政治压力的文官制度，提出废除政党分肥制，改革官员的道德风气， 实行功绩制原则等作为改革的主要目标。而管理科学的发展，在客观上使行政管理作为一门纯粹的科学成为可能。
行政学的创始人之一美国人伍德罗· 威尔逊提出了政治和行政二分论的理论，并由古德诺、怀特等人加以完善。他们指出，政府是由两个独立部分构成的，即政治和行政，政治是法律的制定，行政是法律的执行，只有实现行政与政治的分离，才能克服政府的腐败与低效， 实现行政的经济性和有效性，这与“ 三权分立” 的民主原则是完全一致的，是对它的进一步完善和发展。在这种形式下，美国政府于1883 年颁布了彭德尔顿法。它规定，禁止文官参加政治运动和捐助政党活动经费，不准以官员职位的分配作为政党竞选的许诺。这就从法
律上确立了业务类文官的身份保障和永业地位，规定文官必须独立于政党政治，不得参与相关的政治活动。
从“政治中立原则”的确立过程来看，这一原则是适应西方国家两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要而产生的。两党制或多党制是资产阶级革命的产物，是西方民主制度的重要组成部分。但是两党或多党轮流执政的政党体制给公共行政造成的危害也是显而易见的。
首先，政府的更迭带来了官员大换班，造成政府工作的周期性政治动荡。由于“政党分肥制”的影响，每次政党更迭都导致大规模的任职变更，从而阻碍了资本主义经济和社会的持续稳定发展。另外，党派之间由于争夺利益，每当新一届政府上台，即将下台的政府便拼命扩大文官队伍，安插闲职，借以束缚下届政府的手脚。而每次总统大选后，获胜的政党又要大批地撤换前任政府的官员，这种做法破坏了政府工作的稳定性和效率，造成政府工作的周期性政治动荡。
其次，导致营私舞弊、买官求职之风盛行，产生官员腐败，争权夺利之风日益严重。 由于内阁的变迁，执政党的更替，官员也就成为执政党的战利品，被公开而合法地肥缺分赃，导致营私舞弊、买官求职之风盛行，产生官员腐败，这便导致结构性贪污腐化盛行。不仅如此，争权夺利之风日益严重，党派之间为了取得争夺肥缺的胜利，在各地建立起了政党机器，而它又操纵了选举，这样便使政治腐败。
最后，造成了文官的素质低下，管理松散，人浮于事，工作效率低下。在政党分肥体制下，大多数官职的任用，官员的任命主要基于政治考虑而不是工作的需要，上任的官员对于政治老板的效忠胜过对职务的关心，也正是由于过分注重对政党的忠诚度，使一些能力平庸但善于钻营投机之辈混入行政队伍，从而损害行政效率。但是两党制或多党制已成为西方国家政治生活中不可或缺的部分，改变这种政党体制是不可能的，因此要解决这一矛盾，当务之急只能是将事务官独立于政党的更迭，推行政务官和事务官的分途而治——事务官应该是一个稳定的职业，职务常任，无重大错误不能无故免职；事务官应该保持中立性，政党的变更不能影响公务员队伍的稳定；事务官不应当承担任何决策责任，只是执行决策。
“政治中立”原则的首要目的就是克服资产阶级“政党分肥制”给政府系统造成的危害。它要求事务官在政治上保持“中立”的立场，并在职业上保持相对的稳定。这就有利于整个政府工作的稳定性和连续性，克服了政党更迭过程给政府工作系统造成的冲击，并在一定程度上减少了事务官的腐败现象。以上分析表明，“政治中立”原则是反对“政党分肥制”的产物，对于维护资产阶级政权的稳定和保护社会的安定发挥了积极的、进步的作用。
第二，“政治中立”原则有利于加强资产阶级对整个国家的政治领导，提高管理效率。 “政治中立”原则要求文官不受政治影响，严守中立，有利于加强资产阶级对整个国家的政治领导，从而在整体上维护整个资产阶级的利益和统治。在现实的西方公务员制度中，以资产阶级为主体的高级文官其实已不能坚守“政治中立”的原则，但是有工人阶级存在的下级文官在政治参与上依然受到较为严格的限制。事实上，即使没有“政治中立”原则的规定和约束，下级文官中的工人阶级在政治权利上也很难拥有与资产阶级平等的机会，也会受到各种不平等的限制。而“政治中立”原则为西方公务员制度的资产阶级本质披上了一件民主与法制的外衣，使得资产阶级更有理由、更“合法”地剥夺下级文官或工人阶级的政治权利，限制于己不利的政治阶级力量的发展，从而维护整个资产阶级的利益。
第三，“政治中立”原则有利于建设公开透明的政治。
首先，“政治中立”原则中的很多规定是有利于民主政治发展的。如，美国规定，公务员可保留自由投票权及就各种政治问题与人选发表意见的权利，但不得利用职权或影响达到干预选举或影响选举结果的目的；除有成文法规定外，不得参加政治管理与政治活动，如有违反，文官委员会和有关部门要进行联合调查。最早实行公务员制度的英国在文官纪律中也
明确规定，文官不得兼任议员，也不得作为议员候选人或为议员候选人从事竞选活动，除非先辞去文官职务；不得参加政党、担任政党政治机构官员或为政党从事政治活动；文官不得参加职工大会及其所组织的活动；文官不得就全国性政治争论事件发表谈话、表明自己的观点，也不得发表批评政治的政策和措施的意见。显然，这些规定非常有利于建设公正开明的政治。
其次，“政治中立”原则有利于督促、监督执政党在执政过程中坚持公正开明的态度和政策。如果在政治过程中执政党不能坚持“政治中立”原则，事务官在国家的政治生活中便会陷入一定的被动局面——他们不可避免的受到执政党的领导和控制，执政党对事务官的任命和晋升起着决定性的影响。
综上所述，“政治中立”原则是反对和改革资产阶级政权建立初期的“政党分肥制”的产物，对于维护资产阶级政权的稳定和保护社会的安定发挥了积极的、进步的作用，也正因为如此，西方的一些学者一直呼吁要坚持“ 政治中立” 原则。但也应该看到， 由于行政管理机构都必须服从政权机构，并为政权机构服务，所以，行政管理机构试图保持或自我标榜的“ 独立” 、“ 中立” 和“ 不介入政治” ，几乎是不可能完全实现的。当然，这并不影响“政治中立”原则在西方国家公务员制度发展过程中的历史必要性。但现代西方公务员制度对“政治中立原则”的坚持已不如其刚刚建立初期，学者们将其归因于公务员制度所固有的“反民主色彩”所带来的“政治回应性缺乏”问题。这种看法有一定的合理性，但是尚不够深刻。西方公务员制度之于完善“分权制衡”的政治体制所具有的重要意义，西方公务员制度之所以产生正是由于“分权制衡”政治体制的根本要求。因为当时的时代背景是立法权与行政权合二为一，迫切需要通过行政人事改革使行政权从立法权中分离出来，脱离政党的控制，真正成为三权中的一极，其对“政治中立”原则的坚持正是出于这一目标。同样的，现代西方公务员制度“政治中立”原则的淡化也必须从“分权制衡”的政治体制的根本要求出发来认识。
另外，我们也应该看到，“政治中立”原则不适用于我国，这是由我国的政体和国体决定的，我国是人民民主专政的社会主义国家，必须坚持中国共产党是领导。坚持党的领导是时代的需要，国家的需要，人民的需要，各级政府和公务员必须旗帜鲜明地坚持党的领导，任何反对党的领导的言论和行动都是错误的。因此，在我国公务员队伍建设中，必须加强和强调党的领导，反对“政治中立”。
