城市实行的是“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口就可以享受就业及养老、医疗等一系列社会保障和住房等相关补贴；农村的保障政策其保障面和保障水平和城市相比差距比较大，然而农民失地后享有的保障就更差了，在没有失去土地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得基本的生活保障，但是当失去土地这一基本的生活保障后，他们也就失去了生活的主要经济来源。虽然失地农民因失去土地而获得了相应的补偿，但是现行的补偿方法很难解决他们的长期基本生活问题，因为现行的征地土地补偿标准过低，且大都采用单一的货币安置方式，对失地农民的生活起不到长期的基本的保障作用。因此，建立失地农民社会保障制度是维持失地农民长期基本生活的需要。
（二）是实现城乡社会保障一体化和推进城镇化进程的需要
随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快，各地新一轮招商引资力度加大，特别是各种工业园区和特色园区的兴建等直接导致用地需求大量增加，农村集体土地被大量征用，失地的农民越来越多。失地农民流失的不仅仅是土地，随着土地的流失，他们也流失了诸多的权益，由于诸多原因，这些失地农民游离于“农民”和“市民”，“城市”和“乡村”之间，这就意味着城市化进程速度愈快，失地农民难题就愈突出，如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响，更为严峻的是，按照正常的城市化进程，今后每年需征用土地400万亩左右，若按照城郊农民人均0.5亩地计算，就意味着每年约增加500万失地农民，十几年后失地农民总数将达到1亿人，现在的局部问题如果得不到及时地解决，可能到时候变成社会性的大问题，形成社会不稳定因素，这与我国加快城市化建设和建设小康社会宏伟目标相违背，也不利于政治团结、社会的稳定和发展；从社会稳定和国民经济持续、快速、健康发展的要求出发，也需要建立失地农民的社会保障制度，以提供经济发展所需要的稳定的社会环境。因此，实现城乡社会保障一体化，有利于推进城镇化的进程，失地农民的社会保障问题如果不能有效地解决，势必会增加农民出让土地的后顾之忧，从而增加土地征用过程中的工作难度，影响城镇化进程。
（三）是实现社会公平正义的需要
建立失地农民社会保障制度是维持失地农民长期基本生活的需要。在没有失去上地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得基本的生活保障，但是当失去土地这一基本的生活保障后，他们也就失去了生活的主要经济来源，部分失地农民失地的同时即
5
成为失业者，这对他们来说是极其不公平的。失地农民作为一个弱势群体，为我国的社会经济发展做出了重大的贡献和牺牲，他们也应该享受到国家经济发展带来的成果。但实际情况是，我国公共权力部门具有两种身份，同时具有管理者和用地者两种职能。导致它们通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，对农民土地地价征收高价转让，严重剥夺了农民的利益。实现社会公平正义，使失地农民这一为国家做出了重要贡献的特殊群体建立适当水平的社会保障，使其能从土地增值和城市发展中真正获得利益，这是实现社会公平正义的需要。
社会保障是被征地农民基本生活保障的需要，是实现城乡社会保障一体化和推进城镇化进程的需要，是实现社会公平正义的需要。要解决失地农民的社会保障问题，就必须认真分析目前我国失地农民社会保障存在的主要问题。
二、目前我国失地农民社会保障存在的主要问题
（一）政府对失地农民的权益保护缺失
在我国，土地被征用后的补偿方式绝大多数采用货币形式。被征地农民也是一次性领取土地补偿金，对于长期以地为生的农民来说，失去了土地就意味着失去了家园，失去了维系基本生活的主要来源。仅仅依靠征收土地的补偿金只能解决近忧，而且就目前的补偿标准来看，失地农民所得到的土地补偿金是十分有限的，不可能从根本上解决农民的后顾之忧。从人力资源的角度来看，随着社会的进步，人们需要的不仅仅是生存的权利，还需要有发展的权利。农民也是理性的人，他们的生活也需要相应的发展权益。而从现有体制上来看，货币补偿是仅有的办法，政府除缺乏系统和配套的保障体制，难以维系百姓长远的安身立命的需要。此外，政府还缺失了农民对征地相关内容的知情权，话语权等权益的保护。
（二）失地农民社会保障机制不完善
我国长期以来实行的是二元化城乡经济结构。城市实行的是“高补贴，广就业”的“国家保障型”社会保障制度。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的“个体自我保障型”的社会保障制度，其保障水平低，覆盖面窄。改革开放后，在农村实行了家庭联产承包责任制，在土地福利均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，土地也就具有基本社会保障和就业功能，并通过土地政策努力协调公平与效率
6
的关系。但是，失地农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的生活保障与就业功能。且在目前二元结构下，失地农民无法真正融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外。相反，在农村社会保障制度未建立起来的情况下，失地农民变得既不是农民也不是一般市民，更不同于失业的工人，其非但不能获得失业工人那样有“三条保障线”的支撑，反倒沦为国家、集体、社会“三不管”的地步。 （三）失地农民安置方式较为单一
当前，我国失地农民的安置工作主要采取农村集体经济组织安置、用地单位安置和货币安置三种。但是我国现在主要实行的就是货币安置一种方式。货币安置是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征土地的原用途给予农民以直接的经济补偿。货币安置是将安置补助费(有时包括土地补偿费)一次性发放给征地农民,让其自谋出路。但是，根据有关部门的调查发现，失地农民拿到征地补偿费用后，绝大部分农民将费用转为消费资金，只有很少部分考虑投资再生产。尽管有部分农民转入二、三产业，但有相当数量的失地农民仍然难以找到出路，长远的生计难以得到保障。 （四）现行征地制度有明显不足
失地农民社会保障问题存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。[4]目前在征地过程中的确还存在一些问题。根据我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法按照法律规定对土地实行征用。但是没有明确规定征地的性质，对征地后利益如何分配也尚未作出明确规定。在土地征用制度不完善或缺失的条件下，很容易出现社会混乱的现象，侵害失地农民的利益主要表现在以下几方面，首先是一些基层政府随意动用征地权。法律规定，建设项目必须使用国有土地，集体土地只有在特定的集中情况下才能使用。但有些基层政府为了加快当地的建设步伐，常常越权非法批准征地;其次是农民失地后获得的补偿标准偏低。法律规定，失地农民获得补偿的标准按年产值计算，这就必然导致各地补偿标准不平衡。在目前没有健全农民社会保障制度的情况下，由于法律本身规定的补偿偏低，难以保障被征地农民生产生活水平;第三是征地程序繁琐与混乱，征地程序不完善。被征地农民在征地过程中的参与权没有得到保障。
随着社会的发展、改革的深入，那些为城市化进程做出特殊贡献的失地农民的社会保障问题也逐渐显现出来，这一问题直接影响到我国经济社会的健康快速发展，影响社会的和谐与稳定，因此完善失地农民的社会保障机制刻不容缓。
7
三、完善失地农民社会保障机制的对策
（一）政府应重视失地农民的权益保障
我国的失地农民目前社会保障的供给显然落后于农民的需求。政府是社会保障的主体，政府有责任有义务担负起失地农民的保障责任，政府肩负着一些与失地农民社会保障发展直接相关的责任。首先，政府应有步骤的实现失地农民向城市的转移，有效的推动乡镇企业依托小城镇发展，并进行城镇户口、就业和社会保障制度的配套改革。其次，要加快社会保障政策的制定，实现养老，医疗保险城乡统筹的发展，按照失地农民的不同情况，把失地农民逐步的纳入到城镇居民的社会保障制度之中。第三，要加快城市化进程，着力破除城乡二元结构，农村人口向城镇化发展过程中，一定要解决好农民的就业问题。对失地农民加强就业培训，提高他们的素质，这也是脱贫致富奔小康的长远之计。采取积极有效措施，大力推进创业培训，提高他们的职业技能和就业能力。同时引导失地农民转变就业观念，促其积极主动适应市场化就业方式，自谋职业，自主创业，竞争择业。第四，要引导企业吸纳失地农民就业，制定出台一些优惠政策，鼓励企业在同等条件下吸纳本地失地农民就业。第五，管好用好征地补偿中村集体提留部分，大力发展二、三产业，多形式、多渠道地安置失地农民就业。第六，要尽快落实有关政策，如撤村建居及配套设施建设的财政支持政策、土地留用政策、开发性安置、房产安置政策等，以帮助兴建社区，增加就业机会，吸纳部分失地劳动力就业，确保农民失去土地后生活水平、生存环境能不断提高和改善。第七，尽快解决失地农民的身份问题，使其享受同等市民的待遇。
（二）推进征地制度改革，建立合理的土地资源开发收益分享机制
根据土地用途，可以将土地分为公共利益、准公共利益、非公共利益三类。在农用地转为建设用地过程中，应尽快改变现行的征地方式，引入市场机制，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到有效保障。积极推进土地股份制经营，使农民持有土地股份。农民转为股东，保护了土地被征后农民的土地收益权，解决了农民的后顾之忧。将土地转为建设用地，应该允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享土地增值收益。对于准公益项目征地，应使农民分享土地增值收益，防止出现农民失去保障的问题。对工业园区建设和其他经营性项目被征土地,可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农
8
