5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，一种具体领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：E= f（L，F，S）
E—领导的有效性 L—领导者 F—被领导者 S—环境 f—函数关系
领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。 二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响力来自所在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力影响他人活动。
（二）管理者的主要类型与职责
据公共管理活动中地位与作用的差异，公共组织管理者分：决策、执行、监督与参谋人员等。 ①决策成员是公共组织中枢系统构成成分②参加程序性执行工作的都是公共组织执行人员； ③监督是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；
④咨询人员是根据时间需要对公共管理理论、政策、目标、项目、课题调查研究提供决策预选方案和咨询意见的人员。
三、被管理者
（一）作为被管理者的公共组织成员
1. 管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人——其部下工作人员
2. 管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被控制、服从、执行地位的人员。
（二）作为被管理者的社会公众
⑴关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。
⑵具体说，社会公众影响公共管理的方面：
①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。 ③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 ④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。 第四节 传统公共组织的困境与变革
一、科层制基本特征 （一）马克斯·韦伯的科层制理论
科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯·韦伯“组织理论之父”庞大政治社会思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型： ①基于习俗惯例的传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。
（二）科层制组织的特征
1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。
2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节间形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。
3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：
⑴组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人际关系的影响。⑵对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
⑶明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。 ⑷精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。 二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述。传统科层制理论的基本贡献：
①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）管理原理，为构造科学管理的组织结构及发展演变奠定一般的原则基础。
②总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。 ③倡导“理性化－法律化”组织形态，强调组织运作应以法律为规范。
总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。
传统科层制理论的不足表现为：
①只研究公共组织的静态结构，忽视组织动态面的研究。关注重点是组织结构、如何分工、建立层级节制体系、订立法令规章工作标准，但法规制度过于繁琐，会影响组织目标的实现。
②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。
③只将组织当作封闭型系统研究，没有探讨组织与其外在环境间的相互关系、相互影响。
（二）科层制组织的内在缺陷
1.科层制管理造就刚性官僚系统，象一部机器没有灵活性和主动精神，只有齿轮间被动运转。 2.采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
3.排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。 4.依靠条块分割的专业化单位解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。 总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。
三、公共组织的变革：变革：那些能适应并推动社会发展的一种变化。 （一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：
1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。
2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：制度的全面重新设计与确立。
3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。①社会企事业组织发育独立成熟程度；②社会群团组织独立程度和参与意识；③大众传媒对社会介入程度和自身现代化程度，会促进公共组织自律意识的形成；④公民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。
4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战。
（二）公共组织变革的目标
1.公共组织对外在环境的适应力、改造力。 2.公共组织自身的稳定性、协调性。 （三）公共组织变革的主要内容 1.公共组织职能的变革
①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。 ③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。
④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。
2.公共组织结构的变革
公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。 ⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。
⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。 3.公共组织权力关系的变革：职能转变和纵横结构调整使公共组织权力分配关系也相应发生调整：一般事务管理是从集权型走向分权型，宏观事务管理是从分权型走向集权型。
①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。 ②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。 ③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
第四讲 公共管理职能
第一节 公共管理职能概述 一、 公共管理职能的内涵及其形成原因 （一）公共管理职能的一般内涵
职能：指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，是职责与功能的统一。公共管理职能：指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
公共管理职能具体理解：
1.公共管理职能实施者是整个公共管理系统，包括政府行政机构为核心各类公共管理组织。 2.公共管理职能实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织某种特定权力或者权威。①国家通过宪法法律形式赋予政府机构一定公共管理权力，当代政府主要是行政权力。
②社会性公共管理组织不具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运行。如慈善机构，志愿者组织的权威来自自身行为和社会认同。
3.公共管理职能的内容：公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。
4.公共管理职能是公共管理组织特定功能作用的一种反映。 5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。
