论我国现行农村土地制度的变革
郝洪斌①
山东财经大学法学院 山东济南 250014
内容提要：我国现行农村土地制度的潜力已消释殆尽，暴露出许多弊端。农村土地私有化和国有化变革模式都有着相当的缺陷，不符合我国的实际情况，所以现行农村土地制度的变革，只能以现有制度为基础进行完善和创新。
关键词：农村土地；土地制度；变革
On the Reform of the Rural Land System in China
Hao Hongbin
Law School of Shandong University of Finance and Economics, Jinan, Shandong,
250014
Abstract: The rural land system in China has no potentiality and reveals many defects. The patterns of privatization and nationalization about the rural land system all have their defects, and are not suitable for Chinese reality. Therefore the reform of the rural land system can be made only to perfect the existing system and bring forth new ideas on its foundation.
Key words: rural land; land system; reform
我国现行的农村土地制度是在土地集体所有制下，赋予农民一定期限的土地使用权。这种土地制度是在以“一大二公”为特征的人民公社化运动失败以后，顺应农民意愿做出的正确抉择。在改革开放之初，极大的促进了农村生产力的发展，整个1980年代，我国农村社会总产值增长了近五倍。但是，随着实践的不断深入，这种土地制度的潜力逐渐消释殆尽，暴露出越来越多的弊端。
一、
现行农村土地制度存在的弊端
（一）所有者的地位极为虚弱。
我国现行有关法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，
属于农民集体所有。农民集体所有的土地，根据现状分别由村集体经济组织或者
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郝洪斌（1972— ），男，山东莘县人，山东财经大学法学院，讲师，中国政法大学2011级博士研究生，研究方向为中国法制史。
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村民委员会、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。从所有权角度讲，农民个体没有一寸土地，农村土地所有权属于农民集体所有，农民个体只是形式上的所有者，农村土地所有权由村集体经济组织或村民委员会等代行，农村土地由这些组织经营和管理。
由于农民只是名义上的土地所有者，乡村干部实际上掌握着土地的处分权。现实中乡村干部经常违背农民意愿，代表“集体”随意把土地卖掉。农民在征地过程中的合法权益得不到有效保障。国家垄断城镇土地一级市场，有权强制征收农村土地，导致农民对流转、抵押等处分权事实上的丧失。这成为地方政法和有关政府部门随意侵占，剥夺农民土地的根源。2003年一年国土资源部就在全国范围内查办了17.8 万件非法涉农征地用地案件。国务院发展研究中心副主任陈锡文曾指出，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。
(二)农村土地承包经营权不稳定
我国现行有关法律对耕地、草地、林地规定了三十年至五十年不等的承包期。2007年3
月颁布的《物权法》第一百二十六条在肯定上述规定的基础上，又规定承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。上述土地制度的演进，说明国家对土地承包经营权不稳定的危害有清醒的认识，并不断为稳定土地承包经营权提供制度支持。
但是，在现行农地制度安排下，农民所获得的只是一定期限的土地使用权，不管这期限是三十年、五十年、还是七十年，都不是永久的使用权。由于各种原因，在承包期内土地承包经营权也是经常频繁的调整。国家一直在探索稳定农地承包经营权的途径，如延长承包期，提倡在承包期内“增人不增地，减人不减地”等，然而这些法律与政策实施的并不好。国家正式权力和非正式权力对农地权益的经常性侵犯，在农民的心里留下了阴影，农民对土地的使用权没有稳定的预期，担心长期投资难以收回，导致农民对土地的投资缺乏动力，土地投资严重不足，短期行为和掠夺式经营非常严重。???
（三）农村土地经营规模小且流转困难。
中国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，目前我国八亿农民人
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均耕地面积
不足两亩。加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成地块数目增加和分布零散。这种多地块、小面积、分散狭小的经营模式，必然造成农业的粗放经营和低效益，与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背。农地经营规模的分散狭小是不能回避的现实，而农地适度规模经营是农村经济新的增长点，是提高农村生产力的必然选择。解决这一矛盾的关键是农地承包经营权的自由流转。
然而，在现实中农地承包经营权流转困难重重。农地承包经营权不稳定导致其转让的期限比较短，而且非常不稳定，大多数转让都可以随时终止，这使得土地流转没有稳定的预期。在现行土地制度下，农地承包经营权的转让，必须经过发包方的同意，这就为乡村干部干预土地流转提供了借口，从而限制了土地流转。由于我国农村土地的社区性，土地流转多局限在社区内部，社区之间的土地流转由于繁琐而严格的程序，几乎是不可能的。这限制了土地在更大范围内的合理配置。由于现行农地制度对土地流转的重重限制，导致土地流转选择范围狭小且收益甚微，所以土地的流转一般是在亲朋好友之间无偿进行的，土地很少能流转到最能有效使用土地的人手中，造成土地的流转效率低下。
二、
现行农村土地制度变革的模式选择
由于现行农地制度的种种弊端，变革现行农地制度势在必行，如何进行变革？概括起来 主要有三种模式。
（一） 农村土地私有化。
农地私有化就是把现有的农地所有权分配给农民个人，其出发点是让农民获得最充分最坚实的土地权利。主张土地私有化的学者们认为，这一变革模式具有其他方案无可比拟的优点：首先，土地私有使物有所属，解决了农地集体所有产生的主体虚位的弊端；其次，避免农民的短期行为与掠夺性经营，鼓励农民为保持和提高土地的生产率进行投资；再次，促进农地合理流转，有效配置农地资源，有利于发展农村规模经济；最后，便于农村人口向城市移民，改变中国社会的城乡二元结构。???
农地私有化的变革模式在逻辑上是严谨的，但私有化论者对形势的估计过于乐观，以为一旦确立土地私有制，中国农村的问题便会迎刃而解。然而，在中国
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实行农地私有化面临着巨大的政治风险，我国是社会主义国家，实施的是生产资料的社会主义公有制，农地私有化不符合我国的意识形态，有可能造成社会动荡，制度变革的成本太高。再者，农地私有化并不必然导致农地的高效配置，这一点已为中国数千年土地私有的事实所证明。农地的高效配置，必须有配套的制度和措施，绝非一个土地私有化就能解决的。因此，应慎谈农地私有化。
（二） 农村土地国有化
农地国有化即把农民集体对土地的所有权收归国有，赋予农民长期的或永久的农地使用权。这种变革模式的代表性观点是国有化加永佃权。主张这种变革模式的学者认为，农地国有化只是取消了集体土地所有权，并未改变土地公有的性质，因此不会冲击社会主义意识形态，更不会挑战现行的社会主义制度。只要解决好其他方面的问题，比较而言农地国有化是最容易让中国政府接受的。
这种变革模式认识到了现行农地制度的一些弊端，但却忽视了农地国有化的其他后果。国家应采取什么样的方式才能达到农地国有的目的，以及土地国有后是否能真正带来土地的有效配置，这些都是值得商榷的问题。实行土地国有化之后，设想通过强化农民的土地使用权来弱化或虚化国家所有权，借此创造产权效率，似乎很有说服力，但是集体所有权也可以弱化或虚化，而且制度变革的成本可能更小，政府和农民更容易接受。从历史上看，土地国有制度就是一种很不稳定的制度。我国春秋时期就是一个土地制度由国家所有向私人所有转变的大动荡时期。唐朝初期实行的以土地国有为基础的均田制，到中后期便已名存实亡，无田可均。
（三）坚持农村土地集体所有。
这种变革模式是在保持现阶段农村土地集体所有不变的基础上，完善创新土地使用权。其理由是：无论是私有化还是国有化，其制度变革的成本都非常大，对农业和整个社会的巨大震荡不可小视。再者，单靠私有化或国有化不可能解决现行农地制度存在的问题，必须有一系列配套的制度和措施，而这些配套的制度和措施完全可以在土地集体所有框架下发挥作用。经过三十多年改革开放和市场经济的洗礼，是否拥有土地的所有权已不再是农民是否愿意经营土地的最重要的激励因素，他们真正关心的是经营土地产出利润的多少和机会成本的大小。因此，在农地集体所有框架下，完善创新农地使用权无疑是一种明智的选择。笔者也认
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