储蓄存款合同纠纷、银行卡纠纷、融资租赁合同纠纷、委托理财合同纠纷、典当纠纷、证券纠纷、期货交易纠纷、信托纠纷、保险纠纷及票据纠纷等民商事案件。
（三）关于组织架构。金融审判庭配备1名庭长，6名审判员,3名法官助理及若干审判辅助人员。组成人员通过自荐和推荐相结合的方式报名，在此基础上，院党组通盘考虑，决定人选。根据人员配比，拟设三个专门合议庭，分别审理涉及银行类、民间借贷类、其他金融类（包括证券纠纷、保险纠纷、票据纠纷等）案件。
（四）关于运作方式。试行以下几个具体的改革措施：1.试行审判团队制度。在庭内分设三个审判团队，每个团队设法官3名，书记员3名、法官助理1名，选任1名审判长负责团队审判事务。团队负责人参加合议时是当然的审判长，不参与案件审理时参与案件的讨论并具有签发权。2.实施专业案件主办与兼办结合制度。三个审判团队分工负责银行类、民间借贷类、其他金融类案件的专业审理，同时实行专业案件主办与兼办相结合的制度，即某一类纠纷主要由该专业团队审理，根据案件数量和难易程度分配给其他团队审理。这既能保证专业团队的法官对本领域专业知识的培养和积累、保证同一类案件的统一司法尺度，又能保证该团队的法官熟悉其他领域的业务。3.试行法官助理制度。法官助理直接配置到合议庭，由合议庭进行管理。法官助理从具备较高法学理论知识和调研能力但尚不
具备法官资格的法院工作人员中遴选或聘请高等院校相关专业的优秀毕业生担任，主要任务是协助审判人员草拟法律文书、进行专业调研及其他辅助性事务等。4.改革和精简审理程序。除重大、敏感案件及必须采用公告方式送达的案件外，一般适用简易程序审理，同时大力探索普通程序案件的简易审和小额案件速裁机制，简化庭审模式，精简法律文书的制作。5.试行专业陪审员制度。从政府相关部门、金融机构遴选金融类专业人员担任专业陪审员，大力提升金融审判队伍的专业性。6.成立诉讼保全组。由专人负责诉讼保全事务，使法官从繁重的辅助事务中脱离出来，从而有更多的精力投入到审判工作中，同时也能避免法官因辅助事务与当事人频繁接触而引发另一方当事人对法官公正性的怀疑。7.搭建定期互动平台。通过走访当地人民银行、金融办、银监会、经济金融处置办公室、处置民间非法金融活动办公室及主要金融机构，充分了解情况并听取意见，尝试搭建与上述单位的定期联系与沟通的平台，主动对接党委政府中心工作，努力解决金融机构的实际困难。8.全方位加强宣传。充分借助新闻媒体，采用召开新闻发布会、出台金融审判白皮书、编发专刊等方式，加强宣传报道，增强金融审判庭的影响力。
作者单位：温州市鹿城区法院金融审判庭
责任编辑：夏祖银
浙江行政案件管辖改革试点的调研报告
文/危辉星 马良骥
《行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”。第18条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖”。这种规定使得绝大多数行政案件都是由被告所在地法院管辖，由于被告所在地法院在人、财、物各方面都受制于地方政府，导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响，司法活动受到制约，法院难以严格执行司法审查标准，甚至丧失中立、公正的立场。在此背景下，浙江法院探索的异地交叉和集中管辖等改革尝试，就显得十分具有现实意义。
一、异地交叉管辖制度的探索和实践 （一）台州中院深入异地管辖制度改革的基本情况
台州中院从2002年7月起，尝试行政诉讼异地管辖新机制。此后，台州中院不断深化和完善管辖制度，进一步扩大异地管辖范围。目前，异地管辖制度在台州地区法院运行相对成熟，当事人和行政机关对这一制度改革已比较适应。2007年至2008年，台州法院新收一审行政案件972件，其中异地指定管辖的案件达483件，占行政案件收案总数的49.69%，取得了良好效果。
1.改革经过：为了给基层法院依法独立公正审判创造良好的司法环境，增强行政审判的公信力，台州中院从2002年开始尝试行政案件管辖制度改革，将当地政府为被告的案件和原告、第三人为10人以上的集团诉讼案件，作为重大、复杂案件，交由异地基层法院审判。具体操作步骤是：由原告直接向中院起诉，中院审查后，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外的基层法院审判的裁定。但这时的异地管辖还是局限于固
定交叉管辖。
2006年，针对该制度在实施过程中存在的一些问题，如相对固定的指定管辖出现两地政府互为“支持”情况、仅对被告为县级以上政府和重大诉讼案件被告异地管辖导致交叉案件范围过窄以及中院一审案件偏少等问题，2006年4月，台州中院发出《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》，进一步扩大异地管辖案件的范围，并赋予原告管辖选择权。在原有交叉范围的基础上，明确规定：“对于本辖区内所有行政案件，市中院也可以行使管辖权。原告可以选择向所在地的基层人民法院起诉，也可以选择向市中院起诉。向市中院起诉的，市中院可以自行审判，也可以移交异地基层法院审判”。这样就将异地管辖范围扩大至所有行政案件，并赋予原告选择管辖法院的权利。2007年初，市中院又决定对台州市政府及市级机关为被告的案件由市中院一审，改变过去中院基本不办一审案件的局面。
2.改革深化：异地管辖制度对行政首长出庭应诉制度及行政诉讼协调工作带来一定负面影响。凡是异地管辖的案件，行政机关法定代表人出庭率及行政案件协调率均大大低于本地案件。如2007年，全市一审行政案件500件，撤诉166件，撤诉率为33.4%，异地管辖案件249件，撤诉48件，撤诉率仅为19.28%。2007年行政首长出庭27件，其中异地管辖案件只有5件。针对上述问题，台州中院组织人员到各县市区进行调研，在调研的基础上，于2009年8月出台了《关于加强异地管辖行政案件协调工作的实施意见》。针对上述导致异地管辖案件协调率低的因素，该文件要求，异地管辖案件在做出裁决前经征求各方当事人同意协调的均应先行协调；受诉法院可以请求被告所在地法院协助协调；下级法院对异地管辖案件协调有困难的，可以请求上级法院给予指导和帮助等等。该文件对推动
异地管辖案件的协调工作起到了积极作用，各法院间对异地管辖案件的协调工作互相配合，形成合力，该类案件的协调率明显上升。2008、2009年，台州市异地管辖案件的协调撤诉率分别达38.05％、32.8％，分别比2007年上升近19个百分点、14个百分点。
针对实行异地管辖后，行政机关负责人出庭应诉率低这一情况，台州中院又于2008年出台了《关于促进行政机关负责人出庭应诉制度实施的意见》，规定：对行政机关负责人应当出庭应诉的案件，受理案件的法院送达应诉通知书时，一并送达行政机关负责人出庭应诉通知书，对其他案件在送达应诉通知书时一并附送行政机关负责人出庭应诉提示书。从运行情况看，有一定效果。2008年，市、县（市、区）两级行政机关负责人出庭应诉的案件50件，其中异地管辖案件行政机关负责人出庭的17件，占出庭总数的34%，相比2007年上升了15.5个百分点。
（二）异地管辖制度实施中存在的问题 最高法院关于行政案件管辖司法解释出台后，浙江全省法院加大了行政案件异地管辖的工作力度，2011年全省异地管辖比例最高的地区已达到案件总数的七成，全省平均数也达到了案件总量的两成。但异地管辖制度实施中依然存在地区发展不平衡的问题。有的地区对贯彻执行管辖司法解释的认识不到位，行动消极迟缓。部分中级法院对管辖司法解释在排除不当干扰、保证法院依法独立公正办案方面的重要意义认识不足，贯彻执行不力。如2010年全省有五个地区全年指定异地管辖的案件数在10件以内，有五个地区全年指定异地管辖的案件处于30件至50件之间，100件以上的仅台州地区一地。异地管辖案件不仅绝对数量地区分布不均衡，而且其占本地全年一审收案数的比例也差异较大。2010年台州地区异地管辖数量占当地全年一审收案数的53.56％，丽水地区也达到33.33％；处于中游的绍兴和衢州分别达13.16％和12.12％；其余地区均在10％以下。2011年各地异地管辖案件的总量和比例都有上升，但地区发展不平衡的问题依然存在。
二、集中指定管辖制度的探索和实践 （一）丽水地区探索行政案件相对集中指定管
辖的基本情况
1.改革现状：相对集中指定管辖制度，是指利用指定管辖的方式，对特定区域内行政案件的管辖权进行重新调整和合理配置，把一定区域内部分一审行政诉讼案件交由一个或几个特定法院管辖，以达到整合行政诉讼资源，实现一审行政诉讼案件的集中管辖和异地管辖，提高行政审判效率和质量的目的。相对集中指定管辖制度的特点是集中，手段是指定管辖，目标是合理配置司法资源，培养和稳定行政审判队伍，提高行政审判的效率和质量。2007年9月17日丽水中院根据辖区实际情况，制定实施了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》（以下简称《意见》），将全市九个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由莲都、龙泉、松阳三个基层法院管辖。2007年全市法院共受理一审行政诉讼案件97件（不包括因移送管辖重复立案数），其中指定管辖23件，占案件总数的23.71％；2008年受理152件（不包括因移送管辖重复立案数），其中指定管辖案件56件，占受理总数的36.84%；2009年受理155件（不包括因移送管辖重复立案数），其中指定管辖56件，占受理案件总数的36.13％。试行相对集中指定管辖之后，莲都、龙泉、松阳三个基层法院审理的案件数分别占2007年、2008年、2009年丽水市受理案件总数的48.60％、72.25％、63.68％。 可见，相对集中指定管辖制度得到了行政相对人和基层法院的广泛认同，近两年集中指定管辖的案件都占受理案件总数的36％左右，其中绝大多数是由行政相对人申请而发动的，随着相对集中指定管辖制度的推广，会使更多的公民了解该制度自身的价值。
2.改革成效：《意见》试行后，该制度的积极作用逐步显现。它不仅实现了异地交叉管辖所具备的优势，还具备其特有的成效。
一是有利整合审判资源。实行集中管辖，行政案件相对集中，只需在案件集中管辖地法院行政庭配备几个合议庭人员，能从根本上改变目前行政审判司法资源闲置的现象。按照上级法院的要求，每个基层法院行政庭至少配备一个合议庭，按每个合议庭3名法官计算，全市9个基层法院需要27名行政法官。实行集中管辖后，配备3个合议庭至多4个合议庭即9至12名法官即可，司法人力资源
节省十分显著。
二是有利建立一支稳定的行政审判队伍。《意见》试行以前，行政审判队伍在各县、市间的发展十分不平衡。许多基层法院按上级法院要求配齐了一个合议庭后，每年仅仅办理几件行政诉讼案件，司法资源闲置的现象十分严重。由于每年所办理的案件少，缺乏审判实践经验，所办案件质量低下。实行集中指定管辖后，大部分案件由三个指定管辖法院审理，大大丰富了这三个法院的审判实践，积累了大量的审判经验。同时在指定时一般会将同种性质的案件交由同一法院集中审理，形成了法官知识构成的专业化，提高了案件的审理质量。
三是有利改善司法环境。集中管辖制度的建立，使行政案件审理摆脱了地域范围造成的不利影响，很大程度上防止了案件受到非正常的干预和地方保护。调研中，基层法院普遍认为审理外县案件，由于外地政府不能施加压力，行政干预因素骤减，行政机关败诉率有所上升，其中2008年移送指定管辖的56件案件中，行政机关败诉的高达20件，败诉率达35.7％，远远高于全市一审行政案件行政机关26.90％的败诉率；2009年移送指定管辖的56件案件中，行政机关败诉的案件10件，败诉率为17.86％，高于全市一审行政案件行政机关11.80％的败诉率。同时，判决行政机关败诉能够促使行政机关正确认识自己执法工作中存在的问题，进一步强化依法行政意识，从而规范行政执法行为。
四是有利裁判尺度的统一，提升裁判公信力。施行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度后，使案件相对集中，减少了导致裁判差异的因素，同时行政审判质量的提高也增强了司法裁判的公信力。实施相对集中指定管辖还可以将同一类型、同一性质的案件指定同一法院审理，实现审判的专业化，确保司法尺度统一，提升裁判的公信力。
（二）相对集中指定管辖改革中存在的问题 1.制度本身存在的问题
（1）增加当事人的诉讼成本。这是与方便当事人诉讼原则最大的冲突，这一冲突也是显而易见的。与在本地开庭相比较，在异地开庭路途遥远，当事人的交通费、住宿费等诉讼成本就会增加，案件审结后的执行难问题也会更加突出。
（2）法院审判功能配置缺失。刑事、民事、行政三块审判职能是一个法院完整的三大审判功能配置。实行相对集中指定管辖后，导致部分基层法院审判资源的闲置，部分法院只有一、两件案件，有的甚至一件都没有。部分基层法院行政庭负责人反映因本院行政审判功能的缺失，致使该院地位、社会影响力下降，甚至担心行政审判队伍、审判能力的萎缩和消失。
（3）相对固定的对应管辖可能造成新的行政干预。《意见》实行的相对集中指定管辖制度明确了管辖的三家基层法院，因各县市行政长官同属于丽水市，他们之间存在着千丝万缕的联系，如领导干部的轮换、交流等。随着集中指定管辖案件的增多，平级政府之间互相帮忙逐渐为趋势，被告所在地党委、行政机关通过异地管辖地党委、行政机关向异地管辖地的法院施加影响，左右异地管辖案件的裁判，甚至向上一级党委、行政机关求助，影响上一级法院的裁决。有些当地党委、行政机关直接指令本地法院到异地管辖法院施加影响，这些措施往往奏效，使得相对集中管辖制度的效果大打折扣。
2.制度运行中存在的问题
（1）指定管辖法院受案不均衡。虽然莲都法院、龙泉法院、松阳法院均是集中指定管辖法院，但三个法院受案数及人均结案数并不均衡。2008年莲都法院指定管辖的案件占全市移送案件数的51.79%，该法院自身的行政案件收案数也较多，故其2008年受理的案件数占全市基层法院总数的46.82%，人均结案数为26件。同为指定管辖的龙泉法院，其移送数与收案数所占的比例分别为30.36%和16.76%,而人均结案数仅为8.3件。松阳法院移送案件数与收案总数所占的比例更低，分别为12.5％和8.67％。2009年移送案件分配相对均衡，但集中法院之间案件总数仍不平衡。由于莲都区地处丽水各县市中心位置，且为市级人民政府的职能部门所在地，该院管辖了绝大部分以市级人民政府的职能部门为被告的一审行政案件，以及本区人民政府及其职能部门为被告的行政案件。据统计，2008年度该区行政案件收案数在全省基层法院中居第10位。
（2）指定管辖法院办案力量明显不足。目前
为止，三个集中指定管辖法院仅莲都法院在今年年初方配齐一个合议庭，而其他两家法院均因各种因素尚未配齐，在审理行政案件时都是临时由其他庭室法官组成合议庭。
（3）基层法院间在立案审查中存在相互推诿现象。在《试行意见》执行过程中发现，个别法院存在立案审查粗糙现象，对要移转送其他法院集中管辖的案件未能严格依照立案标准进行审查，导致集中移送后又被驳回起诉，浪费诉讼资源，造成当事人讼累。
3.完善相对集中管辖可采取的措施
鉴于相对集中指定管辖制度运行的良好效果及制度本身和运行中发现的问题，我们建议可以采取以下措施：一是完善相关配套制度，最大程度节省当事人的诉讼成本；二是加强指定法院与移送法院之间的沟通协调，指定管辖法院应将裁判结果告知移送法院；三是指定管辖坚持原则性与灵活性相结合，实行相对集中法院轮换制；四是指定管辖法院应配足审判力量；五是细化操作规程。
三、对行政诉讼法管辖条款的修改建议 当前，人民法院受理的数量有限的行政案件中，一半以上是以法院裁定驳回起诉或原告撤诉方式结案，其中原因耐人寻味。从体制上解决行政干预，有赖于建立独立的行政法院系统，所有行政案件都由行政法院管辖。但这一改革涉及诸多方面，难度较大。因此，目前最容易采行的方式就是通过提高行政案件审级及异地管辖、集中管辖方式减少地方干预。以浙江法院为例，基层法院行政庭每年受理案件数量平均是三十余件，少的地方一年只有几件行政案件。行政审判法官工作量总体并不饱和，只能办理民事、执行等案件，“不务正业”。因此，建议将提级管辖与异地管辖相结合，将行政诉讼法第17条修改为：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关或组织所在地的上一级人民法院指定本辖区除所在地以外的人民法院管辖；对于行政案件数量较少的地区，可由该地区中级人民法院相对集中指定若干基层法院对行政案件进行审理；对于以地市人民政府、省政府直属机关和部门为被告提起的行政诉讼一律由中级人民法院受理；对于以省政府、国务院部门为被告提起的行政诉讼一律由高级人民法院受理。
作者单位:省高级法院 责任编辑：夏祖银
