集中连片特困地区扶贫与区域合作研究
作者：张 静
湖北省是一个集老、少、边、山、库为一体，贫困面较大、贫困程度较深的中部省份，也是全国扶贫开发和老区建设的重点省区之一。2011年11月，中央召开扶贫开发工作会议，会议重点提出集中力量推进连片特困地区扶贫攻坚，将包括武陵山片区在内的11个连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场。国家实施的连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工程，涉及湖北省武陵山、大别山、秦巴山3个片区的26个县市，再加上我省自行确定的幕阜山区，共有30多个县市包含其中。本文主要从区域协调发展的角度来分析湖北集中连片特困地区扶贫开发的意义、理论基础和途径。
一、集中连片特困地区扶贫的重大战略意义
2012年5月26日，国务院总理温家宝在武陵山片区扶贫攻坚工作座谈会上指出，在全国范围内划定一批连片特困地区，集中力量给予重点扶持，有利于促进全国最困难地区的经济社会发展，释放这些地区的发展潜力，提高全国区域发展协调性。湖北省委、省政府认真贯彻2011年中央10号文件和中央政治局“4·26”会议精神，结合湖北实际，制定了《湖北省2011—2020年农村扶贫开发纲要》和《湖北省“十二五”扶贫规划》，提出把扶贫开发作为推动湖北跨越式发展、构建促进中部地区崛起重要战略支点的重要举措，作为转变经济发展方式、促进城乡区域协调发展的重要途径。可见，中央和湖北省级层面都把集中连片特困地区扶贫放在区域协调发展的战略高度来谋划。
（一）有利于深入推进西部大开发和促进中部地区崛起，实现国家区域协调发展
改革开放以来，我国区域发展战略经历了沿海地区开放开发为标志的非均衡发展，到以西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起为标志的协调发展战略的转变。从区域政策实施效果来看，东部沿海地区依托自身的经济基础，继续保持领先发展势头。同时，中央政府加大向中西部重点领域的投资倾斜，改善了当地的基础设施条件和投资环境，并在一定程度上增强了中西部地区经济增长的动力。湖北省的四大集中连片特困地区地跨中西部地区，连片地区扶贫有利于通过产业转移和对口支援等途径，发挥沿海地区经济增长极的辐射、示范和带动作用，把新的发展方式、完善的体制模式和先进的管理经验向中西部地区扩散，为国家实施西部大开发、促进中部地区崛起等区域发展战略提供坚实的物质基础，推动中东西部协调发展。因此，集中连片特困地区扶贫，既是中西部地区发展的客观需要，也是推进西部大开发和促进中部地区崛起战略具体化、纵深化的一种主动选择。
（二）有利于跨省市横向经济联系，实现省际边界地区协作发展
四大集中连片地区都是省际边界地区，都是重要的经济协作区，如武陵山片区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区），是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区；秦巴山片区涉及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃6省(市)80个县(市、区)，是全国11个获中央扶贫特殊支持片区中涉及省份最多、国土面积最大、内部差异最明显的集中连片特困地区；大别山片区范围主要包括鄂豫皖三省的36个县；幕阜山位于湘鄂赣三省连接处，横跨湘东北、鄂东南、赣西北边界地区20多个县。以集中连片扶贫为契机，四大片区可以积极探索跨省交界欠发达地区经济一体化发展的新途径、新机制，实现优势互补，共同发展。从更广的层面来讲，集中连片扶贫有利于深化跨省市经济技术交流与合作，拓展与长三角地区、成渝经济区、武汉城市圈、环鄱阳湖生态经济区、关中—天水经济区等国家级重点经济区的合作。
（三）有利于丰富一元多层次战略体系，促进省内区域经济协调发展 从我省的区域发展战略来看，省第九次党代会以来，省委省政府围绕构建促进中部地区崛起重要战略支点的奋斗目标，先后提出并实施了“两圈一带”、“一主两副”、 “一红一绿”、 仙洪试验区、荆州壮腰、荆门农谷等一系列新的战略决策，省委九届十次全会对我省的发展战略进行了全面梳理和高度概括，形成了一元多层次的战略体系。十次党代会对此又作了全面、科学的表述，其实质就是促进全省区域经济协调发展。如今，全省区域经济梯度推进和竞相跨越的态势已然形成，呈现多点支撑、多点突破的增长格局。同时，由于自然条件的限制，湖北省域内出现中部平原地区与山区之间的梯度差距不断拉大的趋势，贫困地区成为湖北实现科学发展、跨越发展的“短板”。只有推进贫困地区跨越式发展，才能实现我省科学发展、跨越式发展的奋斗目标。建设大别山革命老区经济社会发展试验区和武陵山少数民族经济社会发展试验区、竹房城镇带城乡一体化试验区和将幕府山区扶贫上升为省级战略，有利于促进我省贫困地区的经济社会发展，有利于推进我省区域经济科学发展和协调发展。
二、基于区域协调视角的集中连片特困地区扶贫
一直以来，区域经济协调发展问题备受瞩目，国内外专家和学者对该问题做了深入和广泛的研究，1940年代以来，国外经济学家相继提出大推进理论、均衡发展理论、出口基地理论、增长极理论、点轴理论、核心—边缘理论和网络开发理论等。新中国成立以来，我国区域经济发展经历了从平衡发展到非均衡发展，再到协调发展的重大转变。1990年代以来，区域协调发展作为一种新的发展战略被提了出来，《国家十一五规划》首次明确了区域协调发展的总体思路。国内
学者借鉴上述国外经济学者的理论，从内涵、机制、衡量标准以及思路和对策建议等方面开展对区域协调发展的研究。
区域协调发展是区域经济、社会、环境等诸因素的协调发展，有的学者将其定义为区域内部的和谐及与区域外部的共生。关于区域协调发展的思路，主要集中在体制机制、市场一体化、产业协同发展等方面。有的学者从市场、企业、政府等方面探讨区域协调发展的机制，有的学者提出中部地区是实现我国东中西三大地带协调发展的关键区域，是西部大开发战略中东部向西部辐射的过渡地带，中部地区在国家实施西部大开发战略的初期阶段应该适度优先发展。
笔者认为，区域协调发展是内在性、整体性和综合性的发展聚合，四大片区可在区域内部形成一个有机整体，相互促进、相互协同，通过良性竞争与紧密合作，与区域外部融洽区域经济关系，形成优势互补、整体联动的经济、社会、文化和生态可持续发展格局，从而达到一种区域内外高度和谐的协调发展。
目前，我省集中连片特困地区协调发展面临着重大的发展机遇：国家级跨省经济区为片区横向合作提供了良好的周边环境，随着武汉城市群、长株潭城市群同时入批国家两型社会建设改革试验区，关中—天水经济区、成渝经济区、鄱阳湖生态经济区和中原经济区等也相继进入国家专项规划层面，中西部地区的发展在全国“大盘子”中的地位有逐步加重之势。上述跨省经济区的大力推进不仅有利于促进长江流域上中下游协调发展，加快推进长江经济带的整体开发开放，还可以起到引领和辐射中西部省际边界区域的作用；此外，南水北调中线工程、三峡工程后续工作等重大水利工程建设任务实施，为片区加快转变发展方式、推动科学发展提供了契机；国家大力推进区域生产力布局调整和产业结构优化升级，也为片区承接产业转移提供了机遇。
三、集中连片特困地区扶贫的思路探讨
（一）构建有利于协作发展和扶贫攻坚的体制机制
区域创新理论表明，未来区域创新能力必将成为区域协调发展理论与政策研究的重要内容，即注重研究新经济条件下区域经济发展推动因素的转变和区域创新能力在缩小区域发展差距中的作用。区域政策的重点应向提高区域创新能力、建立区域创新网络、优化区域创新环境上转变。四大片区应结合各自实际，在建立扶贫攻坚与跨省、跨县合作机制、扶贫攻坚与生态建设共赢机制、扶贫攻坚瞄准机制与合力攻坚机制和扶贫投入增长机制等方面进行大胆的探索。
一是重视不同层次区域的结合和协作。建立毗邻省市县联席会议制度，定期研究解决相关重大问题，协调推进规划编制和组织实施。毗邻省份之间要加强规划实施协作，加强区域空间规划与社会、经济发展规划的结合。作为区域合作的基本手段，可选择若干县市建立特色产业、生态建设和公共服务等重点协作区。
二是创新多元化的投入机制。积极探索和建立政府主导、农民主体、社会参与的多元化投入机制。加大项目资金整合力度，创新涉农资金管理体制，将各项资金统筹整合、相互配套，突出重点，捆绑使用，形成涉农资金合力。 三是要合理构建省际边界关联机制。打破资源、市场利益的条块分割，在贸易、资金、物资、交通、人才、信息等领域协调片区跨省进行广泛的交流与合作。
四是创新科技引领和支撑机制。建立以政府为主导的科技投入保障机制，不断完善片区的科技创新体系和推广体制，特别是要引导企业加大科技投入，扶持科技型中小企业开展技术创新。
（二）建立跨省经济协作区
武陵山片区依托铁路、高速公路，加强与重庆主城区、武汉市、贵阳市、长沙市和长三角地区、成渝经济区、长株潭经济区等重点经济区及周边重要城市的经济联系。发挥龙山来凤经济协作示范区的辐射带动作用，考虑在鄂、渝交界处设立利川、石柱经济协作区；发挥大别山区 “承东启西、纵贯南北、得中独厚、通江达海”的区位优势，努力对接武汉、合肥、郑州、九江等大中城市群，成为连接皖江城市群、长三角和武汉城市圈的重要桥梁和纽带；幕阜山片区以湘鄂赣三省合力构建长江中游城市群为契机、着力打造“中三角”区域协作发展先行示范区；秦巴山片区通过交通扶贫项目开发，形成南北物流通道，实现内蒙古、宁夏、甘肃和陕北的物流通过该区域到达三峡万吨级码头，直接通江达海。同时，将十堰市打造成鄂豫陕渝毗邻地区的区域性中心城市、汽车城和南水北调中线工程水源区。
（三）加快建设区域内外交通基础设施
四大片区要合力加快推进重大基础设施建设，积极推进纳入国家中长期铁路网规划、国家高速公路网规划的重大项目建设，积极推进区域内外运输合作和运输协同管理，促进各种运输方式无缝衔接，逐步实现交通一体化。
一是建设对外交通运输通道。如武陵片区要加快建设交通主通道，建设和完善黔江、怀化等区域性综合交通枢纽，加快形成连接重庆、武汉、长沙、贵阳等中心城市的综合运输通道。幕府山区大力构建连接武汉、长沙、南昌以及周边九
