高，对信息的供给越多，而对信息的需求就越小。当供需平衡时，D和S的交点A就是政府内部的均衡信息量。对于政府内部信息而言，其信息成本主要来自提供信息和获取信息的双方所花费的直接成本（如各种设备、公务员人工费用）以及政治成本（如地方政府向中央提供信息时，可能影响到官员的升迁；地方政府之间竞争导致的成本）等间接成本。其实施过程主要通过行政命令和内部调节，并借助传统的通讯手段和政府局域网（Intranet）得以实现。政府对提高行政质量与效率的迫切程度（内部信息化的需求程度）与政府财力是制约政府内部信息透明度的两大约束。
（二）政府信息——在政府与公众之间的供求模型 S1 D A1 P1 A2 S2 P2
O Q1 Q2 Q
图2政府——公众信息供求模型
图2中，曲线D表示公众对政府信息的需求曲线，曲线S1、S2分别代表这内生的政务信息和外生的政府管理的公共信息供给曲线。对于需求一方来讲，公众愿意交纳税金（暂且假定为受益税，属于受益者付税，税与受益直接对应）花费成本了解政府信息是为了获得边际收益（即每增加一个单位信息消费的额外收益），或个人的边际效用（即每增加一个单位消费的额外效用）。信息价格越低，需求量越大。根据公共经济学，由于政府信息属于公共产品，其特征是在消费上具有非排他性（即一个人的消费不排除其他人的消费）和非竞争性（即一个人的消费不减少他人的消费），总需求曲线D是社会中个人需求曲线的垂直加总。笔者认为，也许公众对政务信息和政府管理的公共信息需要程度不同，但对于普通公众而言，实际上很难完全分清哪些信息是由政府行政过程中产生，哪些是来自于社会系统中，提供信息的政府在这方面占据了信息优势，因此笔者在这里对公众对这两类政府信息的需求不作区分，其需求曲线为直线D。
但是，从政府信息的供给方来看，由于政府信息包含政务信息（表1的④）与管理的公共信息（表1的②⑥），这两类政府信息因供给成本存在显著差异，因此有着很大的不同。这是因为，政府信息的供给存在多种成本，对于内生的政务信息来讲，除了具有和其它公共信息类似的直接成本以外，还存在着比外生的公共信息更多的间接成本（如因公布政府执政信息暴露了政府决策失误等信息等间接的政治成本等）。显然，信息的供给成本越高，其供给曲线应该更靠近西北方向。因此在图2中S1代表的是政府对政务信息的供给，S2代表政府管理的公共信息的供给。根据公共经济学理论，总供给曲线和总需求曲线的交点A1和A2所决定的信息供给量Q1和Q2就是这两类政府信息的均衡供应量。对于大多数政府来说，缺乏公开其政务信息的积极性，即使是在上级政府的要求下公开了一些办事程序、办事原则等规章制度，但对涉及政府绩效的信息也不愿意对公众披露。所以，政务信息的均衡信息量往往将少于政府管理的公共信息的均衡信息量（是笔者从现象上的推测，未经实证证明）。在现实中，各级政府往往对那些与政绩有关的政务信息遮遮掩掩，而对于那些与其绩效无关的公共信息，只要技术条件具备，一般都不会阻拦。有些社会公共信息（如SARS信息、禽流
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感信息）从短期来看其间接成本（政治成本）可能高于普通政务信息，但从长期看只有保持信息透明才可能唤起公民对政府的信任，从而减少官员的政治成本。
四、我国政府信息缺乏透明度的原因
经济学中将存在“信息不对称” （information asymmetry）的状态定义为“缺乏透明度”（lack of transparency）、“不透明”（opaqueness）。这意味着透明度的提高，将改善各种经济主体往来关系中所存在的“信息不对称”、“信息不均”现象。政府信息不透明，主要包括了指政府之间、政府同私有主体之间相互不了解对方所具备的知识和所处的经济环境，也就是说政府信息在它们之间呈不对称分布。它表现为一系列政治、经济、法律和社会问题，并伴生有国际间交流的障碍。从前面对政府信息的供求关系可以看出，政府信息所以出现不均匀分布，是和信息本身的性质以及信息的成本决定的。这里笔者继续从政府内部信息不透明和政府与公众之间信息不透明两个层次来分析。
（一） 政府内部信息不透明的原因 1、客观原因
一是在我国大部分地区尤其是（县乡镇级）的政府管理还处于手工阶段，许多重要数据靠脑子记，靠本子记，未能及时存储和检索，数据难以搞准确，使得信息很容易失真；二是在传统管理模式下，各部门对信息的处理和利用局限在本部门范围内，相互封闭，信息利用率很低，同时，相关数据缺乏考证，难以保证数据的准确性，全面掌握信息和片面掌握信息的情况下所作的决策肯定有所不同。国家企业信息化领导小组办公室主任刘力曾指出：由于受到硬件环境的限制，从中央到地方政府，由于获取信息能力不同，各级地方政府很难及时获取和中央政府一样程度的信息。
2、主观原因
首先，在上下级政府之间，上级政府是委托人，地方政府是代理人。由于各类经济指标如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等的执行情况直接将作为上级政府对下级政府的考核标准，从而决定地方官员的晋迁与发展，当信息披露机制不严时下级政府很可能向上级提供虚假信息。比如一些地方的煤矿出安全事故时，部分地方官员从自身政治利益考虑向中央隐瞒实情，就是很好的例证。其次，改革开放以来，地方政府竞争愈演愈烈。地方政府间竞争地方政权的相应的行为直接表现在各种“地方保护主义”和限制各种生产要素流动。地方政府狭隘地方利益的膨胀，为使局部利益的最大化而不惜伤害整体利益，采取信息封锁等措施以求在竞争中取得优势。第三，政府各部门之间出于各自利益考虑，往往也趋向于向其它部门隐瞒自己在行政过程中的信息。特别是那些涉及到政府开支的信息，各部门都采取各种手段加以隐藏。我国目前预算外资金管理混乱的现象就是这一现象的真实写照。
（二） 政府与公众之间信息不透明的原因 1、客观原因
（1）保密的压力和成本的因素成为提高政府信息透明度的最大障碍
目前政府信息对公众开放面临着保密责任的压力和成本的压力。政府曾规定了严格的保密规章，这使得信息资源的开放行为受到了行政上的压力。然而工作人员却没有必须开放信息资源的责任压力，这种不平衡的政策趋向实际上使得保密问题成为可以不承担责任的官僚
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主义借口。另一方面，将一个政府的信息资源组织成为可供向社会公开的形式本身实际上有着巨大的工作量，我们以为只要把资料从柜子中拿出来就行了，实际上这不那么容易，要剔除错误，要规范介质形式，要编制应用说明等等。由于这许多工作没有经费的来源所以政府部门难有资源开放的积极性。对此有关部门应想些实际的解决办法，一方面要申请政府经费，另一方面可以调动社会资源来解决政府信息资源开放的成本压力。否则工作人员还是会想法儿以“保密”来搪塞。
（2）政府信息缺乏统一的标准和信息的安全性影响了政府信息的共享。
长期以来中国政府部门掌握社会信息资源的80%的有价值的信息，3000多个数据库，但大部分都还是死库，亟需采取有效手段让这部分库“活”起来，进入市场进行流动，产生增值。各省有关部门对于启动省内政府信息资源通过网络手段开发利用作了一定的工作，但在全国范围内还未形成将政府信息资源开发利用的态势，缺乏行之有效的组织和办法。此外，我国信息安全面临许多严峻的形势，信息与网络安全的防护能力很差，许多应用系统处于不设防状态，具有极大的风险性和危险性[10]。考虑到政府上网的必要性及对网络安全的顾忌，中国许多政府机构采用了两套网络的方案——即向大众公开的Internet及各部、委、办、局的Intranet两套独立网络的规划，避免了黑客通过Internet侵入Intranet的可能性，但它也限制了网络信息的完整性，限制了政府信息为民众所利用。
(3) 公众教育水平不一，获取政府信息的能力有限，数字鸿沟在全国范围内普遍存在。目前，除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达的省市之外，我国的绝大部分地区，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分县市，西部的甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、内蒙古等省市和自治区的大部分县市和县级民族自治区的政府政务网络化的建设，仍处于较低的技术应用和管理水平。北京人均电信业务相当于全国平均水平的5.23倍，甘肃仅相当于全国平均水平的38.5%，西藏为30.8%，贵州为28.3%。中国的信息差距不仅体现在地区之间，而且还体现在城乡之间。1990年，中国城市电话渗透率为1.78%，而农村仅为0.17%；到1999年，城市电话渗透率为19.19%，而农村仅为3.92%，相对差距约有5倍。先进的互联网在城乡之间的差距更大，目前网络用户中只有0.3%是农民，也就是说，城市普及率为农村普及率的740倍。 [11]
2、主观原因
（1）受我国传统政府治理模式和文化的影响，政府信息公开的程度较低。虽然法律上已经规定公民的知情权是公民参与国家管理，保护自身利益的前提，是公民的基本权利之一，但在我国，一方面，普通公民对于知情权较为陌生；另一方面，行政机关对于信息公开也不大习惯。在我国，人们似乎已经习惯这样的现象：公民的人事档案，公民本人无权调阅；许多涉及公众利益的规范性文件，被政府部门作为内部情报对待；公民缺乏可以了解法律、法规、规章等规范性文件的渠道，尤其是关涉其自身权益的司法、行政裁判资料无从知晓，到头来只有被动地接受，而不知其所以然。有资料显示，目前我国的政府信息资源只有20%是公开的。不言而喻，对于决策权的垄断来自于政府信息的垄断支撑。全能的政府体制把公共事务处理信息看作“内部秘密”，喜欢在公众毫不知情的情况下，在内部寻求处理办法。当获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，用以寻租工具。他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众，也可以利用它来蒙骗上级行政机关。
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（2）正如公司中的管理者试图控制信息限制股东和董事对他们进行约束一样，在政府部门中，政务信息的不予披露可以作为一种掩盖政府失策、减少不利后果以及逃避可能的惩罚的有效策略。此外，保密提供了追求特定利益的机会，在某些社会反映了腐败和贿赂，但即便没有这些现象，政治家为寻求选票和连任而由利益集团提供赞助的行动也极少受到审查。著名经济学家斯蒂格里茨在大赫国际论坛演讲中一针见血地点明：问题不在于公众被剥夺及时获取政府信息的权利，而在于政治家和政府官员利用自己对信息的控制去扭曲信息从中获利。
（3）除了上述信息以外，还有政府拒绝公开的其他信息，如政府可能担心大众无法对之进行正确理解、甚至会因而陷入恐慌、且有可能将国民引入歧途的信息。从极端的角度讲，这些理由可谓是认为“国民无知，政策必须由优秀的精英人士来策，是一种“民可使由之，不可使知之”的理论。[12]特别是在发布与政策相关的数字时，政府往往会借口“数字有脱离实际的危险”而拖延信息的公开。如去年的SARS危机时某些官员隐瞒病情的做法以及今年禽流感在亚洲快速扩散的已经充分显示了政府信息透明度对公众的影响。当然，有些信息的也许在短期会给公众带来混乱，但这并不能成为永远不公开这些信息的理由，最多是信息公开的时机问题。如果能够不断公开信息的话，政府的失误将不再是罕见的事，其信息公开的压力也会相应减小，从而可以制造出一种良性循环。
五、提高政府信息透明度的基本框架和具体措施
要改善政府信息的分布不均，提高政府信息在各经济主体的透明度，必须改善我国政府信息所处的软硬环境，以实现政府信息在政府之间和政府与公众之间的透明。具体而言就是在法制的轨道上，借助电子政务这一有效手段提高政府信息透明度。基本框架如图3所示。
Internet（互联网） 政府与公众之间透明度：法律支撑/ 社会监督 财政支持/教育培训 中央政府 地方政府 地方政府 ．．．．．． 地方政府 政府内部透明度：制度/平台/考核 Intranet（局域网/内部网） 公 众 图3：提高政府信息透明度的基本框架
（一）在政府内部提高政务信息透明度
1、设立一套完善的政府信息内部共享的制度。在制度中规定哪些信息必须上网，哪些信息可以保密。在将政务信息的保密性界定清楚以后，要利用已开发的公用办公系统、信息共享系统等做到网上办文，网上公文流转，网上归档，网上办理信访、督办与提案，网上发送信息，使网上办公成为政府机关的工作常态。
2、建立信息平台，推动信息共享。通过建立内部的局域网（Intranet）以实现政府内部之间的资源共享。考虑到对网络安全的顾忌，继续采用Internet和 Intranet两套独立网络的规划，通过建立统一规范的信息技术标准，将政府信息和互联网之间形成一定的隔离，
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