体制改革的蓝图》，1986年国家科学技术委员会编的《中国科学技术政策指南》和1988年人民教育出版社出版的《教育文献重要选编》[4]。从这些出版物的内容来看，多为相关政府部门的政策汇编，或者政策界的一些初步的改革设想，真正的学术研究成果几乎没有。九十年代以后，我国对事业单位的研究，出现了两次高潮。第一次是在党的十四大召开以后一直到十五大。这一时期，随着国民经济的迅猛发展，我国事业单位数量大增，财政供养人员数量急剧膨胀，因此对于事业单位的理论研究也迅速开展起来。从参与研究的人员构成来看，不仅政府部门人员，而且学术界也参与进来；研究领域大大拓展，除了教育体制、科技体制等领域的改革继续受到人们的重点关注外，医疗卫生、文化出版等也开始进入研究范畴；进行了一些中西比较研究，出现一些介绍、研究西方非营利组织的专著；开始出现一些研究教育改革与市场经济关系的论著。具体主要有以下成果：
关于教育体制问题的研究成果。如，郝克明等：《中国教育发展的宏观背景、现状及展望》（中国卓越出版社，1990）[5]；郭福昌等编：《中国教育改革发展简论》（教育科学出版社，1993）[6]；钱民辉、吴二持：《教育体制改革在教育改革中的关键作用》（《教育导刊》，1993，12）[7]；吴仁华：《对办学主体界定的思考》（《教育评论》，1993，6）[8]；宋小平：《社会转型期教育管理体制的模式建构》（《辽宁高等教育研究》，1994，3）[9]；张新平：《加强教育宏观调控深化教育行政体制改革》（《湖北大学学报》，1994，5）[10]；国家教委办公厅：《中国教育六大改革》（《人民政协报》，1994年6月25日）[11]；《当代中国教育改革的三次浪潮及未来走向》（《教育史研究》，1995，4）[12]；扈中平、陈东升著：《中国教育两难问题》（湖南教育出版社，1995）；北京师范大学教育改革与发展研究中心编：《2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新》（北京师范大学出版社，2000）[14]；丁钢主编：《中国教育：研究与评论》（教育科学出版社，2001）[15]。
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二、公共事业管理体制的涵义与特点
2．1公共事业管理体制的涵义
我国公共部门的机构（即“单位”）分为四类，事业单位是其中之一。据有的学者考证，1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首次使用了“事业单位”这一概念，并一直沿用至今。几十年来，我国经济体制、政治体制发生了很大变革，事业单位也随之不断进行变化和调整。
公共事业管理体制，是在公共服务领域，由政府主导，吸引其它非政府组织参与的统一、多层次，集中与分散管理相结合，管理环节与实施环节相结合的综合管理系统。公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和管理方法层次，其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次，也是公共事业管理体制的最低层，包
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括管理人员、管理手段和管理方法。在我国，进入新世纪以来，各地出现了大量各形式的社会组织力量，参与到公共事业管理，有效的弥补了政府能力的不足，分担了政府的大量政府的公共管理职能，为我国公共管理事业的发展提供了良好的动力[16]。
2．2公共事业管理体制的特点
首先，设立组织的宗旨是为了公共利益。我国的事业单位是“国家为了社会公益目的”而举办的社会组织，也就是说，事业单位的创立目的不是为了追求个体或特定群体的利益，而是为了整个社会的公共利益，以公共利益作为全部活动的出发点和落脚点。国家设立的学校、医院、科研机构、福利院等单位是为广大人民群众提供公共服务的机构，所从事的活动是为了满足整个社会的公共需要，所追求的目标是使整个社会和谐的、可持续的发展。尽管在实际运行中难以完全避免事业单位背离公益宗旨情况的发生，但这只是监管不力的结果，并不能免除事业单位在增进公共利益方面所应承担的义务。相反，如果事业单位仅仅追求本单位、本部门或个别人的利益，则会违背国家以公共资金设立事业单位的初衷，也就失去了存在的必要。
其次，组织职能是提供公共服务和公共产品。“为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面。”事业单位的公益属性决定了他们不能够像企业那样从事营利性活动，而必须把社会效益放在首位，向公众提供公共服务和公共产品。当然，公共服务和公共产品不一定意味着完全免费，但即使有条件通过提供服务收取一定费用，也不能以此作为弥补成本的手段，更不能成为赚取利润的理由。这是“经济理性”的企业组织所不愿干也干不了的。只有国家设立的事业单位才能承担起这样的责任。
最后，活动领域相对稳定。尽管事业单位数量众多并且在经济生活中发挥着重要作用，但事业单位高度集中于教育、科技、文化、卫生等几个主要部门。根据国家统计局的资料，2002年教育和卫生从业人员占事业单位从业人员总数的70％。根据发改委课题组的资料，这一比例为53％[17]。紧随其后的可能是科学技术研究、文化服务和农业技术推广。虽然大量事业单位集中于上述主要部门，但事业单位提供的服务的类型却又极其繁杂。它们的客户包括社会公众、个人、农户、企业、以及各类党政机关。
三、公共事业单位科学发展的必要性
3．1时代背景下的需求
上世纪七十年代以后，世界上许多国家掀起了一场政府改革的浪潮，市场机制被广泛地引入了公共服务领域。到了上世纪九十年代，经过了对新型公共管理制度的深刻总结与反思后，人们认为公共事业管理不宜过度地追求市场化，尤其是公益事业，其发展必须坚
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持政府主导地位，不可简单地套用经济学学中改革和管理的做法。2004年，世界银行在其报告中指出：让服务惠及穷人中指出的，政府放弃公共服务而把一切交给私营部门是错误的。此外，一些国家和地区忽视发展公益事业，经济发展和社会发展严重失衡，引发社会问题的现象，也需要引以为戒。为了能够有效解决中国现阶段发展中经存在的问题和不断出现的新矛盾，我国政府未雨绸缪，在认真研究分析国内外形势的基础上，提出了坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，作为经济社会发展的重要指导思想，并提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。
3．2公共事业单位体系自身发展需求
中国改革开放以来，实现了由计划经济到社会主义市场经济的重大转变。这一转变本身在客观上需要我国的经济管理体制、行政管理体制等诸多体制方面的变革。在此期间，我国在经济管理体制上，逐步建立了权责明确、政企分开、产权清晰、管理科学的现代企业制度；而在行政管理体制方面，进行了以转变职能为基本目的和方针的政府机构改革，使政府职能逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。而公共事业管理单位作为行政管理体制重要组成部分，也进行了改革探索。但是，总的来看，公共事业单位的管理体制和运行机制与我国现阶段社会主义市场经济的发展需求无法匹配，亟待进行进步一的深化改革。
3．3公众需求
目前，我国正处于全面建设小康社会、加速推进社会主义现代化建设的重要节点，2012年我国人均GDP已经达到23000多元人民币。这一时期，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。一方面，我国在经济结构和社会结构发生着剧烈变化的同时，人民群众的消费结构也会发生了明显变化，尤其在教育、文化、卫生、环境等领域公共服务需求大幅度提高；另一方面，人民群众的权益意识不断增强，对公益服务的公平性和公正性也有了更高的要求
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。这就需要通过深化公共事业单位改革，既把公益服务这块蛋糕做大，又把蛋糕分匀；
既让广大人民群众共享改革与发展成果，又做到主动化解矛盾，确保社会稳定。
四、我国公共事业发展中存在的问题
4．1公共事业管理体制改革相对滞后
在我国几十年来长期的卖方市场市场经济体制的背景下，公共服务和公共管理事业一直处于供不应求的状态，很难跟上经济社会发展的步伐。从宏观社会发展的角度看，发展的重点在于扩大服务规模和管理部门的规模，即机构的规模和数量上的增长。但现有的事
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业单位体制形成于过去的计划经济体制之下，其在运用市场机制优化各种资源配置的能力上无法满足我国先阶段需求。体制上的缺陷使得许多公共事业管理部门仅仅是被动地跟随行业主管机关的指挥，缺乏内在创新动力。1985年以来，我国发布了一系列关于事业单位改革的决议，在此领域上进行了大量的探索。但都由于深度改革的难度较大，所触及的利益关系较多，最终改革步履维艰，有的甚至不了了之。
4．2缺乏明确的改革目标和路径
当前，在市场经济条件下，一个突出的问题是:一些本应由行政机构承担的职能，在由事业单位承担；一些应当走企业化道路、自我发展的机构，仍戴着事业单位的帽子。而一些市场所需的信息产业则无法得到充分发展，从而造成公共事业单位领域分布不均。例如，教育、卫生相关管理单位发展较快，现代农业服务的农林牧水类事业单位则相对滞后。从地域上分布上看，公共事业管理部门多集中于大中城市。以卫生管理机构为例，我国公共卫生从业人员80%集中在大中型城市中，而这其中又有80%集中在大城市的大医院。相较大城市的丰富的医疗卫生资源，边远贫困地区则发展相对缓慢。同时，即使是同一类型的事业单位，例如中科院，其规模可达到到十余万人，而小的科研机构却可能仅有十几个人。机构的设置与人员编制，主要依靠行政手段，其结果很有可能是资源被严重浪费。由于专业区分过细，在同一学科范围内，相互间不相往来，导致重复项目、重复课题的现象非常突出。科技成果无法有效地转化为生产力，数据显示有效利用率仅仅为已开发总量的10%。
4．3缺乏改革的整体配套条件
现在世界各国，尤其是欧美地区发达国家，及其重视社会公共服务和公益事业的发展。1984年以来，美国由国家科学基金会实施工程研究中心计划，重点资助大学工程机构与企业的联系，提高教育水平。目前，世界发达国家科技研发方面经费的总量一般占其国民生产总值2%以上，美国为2.61%，日本为2.93%，德国为2.48%，因而保持了科技领先优势。
我国对教育、科技事业的发展，非常重视，国家对文教卫等事业经费的投人，逐年呈上升趋势，但总体上看，仍不能满足整个社会对公共服务的需求。技术创新不足，一直是困扰我国产业升级的难题。在汽车行业，据介绍，一个新型轿车的开发经费最少为1.5亿美元，欧美国家的大型汽车公司，每年会把5%左右的销售业绩投人到技术研究开发之中。著名的通用汽车公司从80年代中期起，每年的研究经费都保持在50亿美元以上。
4．4公共事业服务监管存在问题
市场的发展需要一套完善的市场约束与市场监管体系作为推动与保证。而这样的体系对于教育、医疗卫生和农业等相关领域的推广至关重要。此类行业一个最为直观的特点就是“可度量性”低，即很难较为精确地度量这类行业服务部门的服务质量和水平。对我国
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