中国的发展是全世界所有目共睹的，从建国初的社会主义改造，到从农业国到工
业国的转变，从科学实力的增强，到各种政策制度的完善，尤其是改革开放三十三年以来，中国的发展速度可谓是飞速，中国的各项建设可谓是日新月异，GDP总量达到世界第二的水平，也足以证明了中国实力。
可是，与此同时，在我国飞速发展的背后，我们不能不看到一些深层次的问题。我们的发展是极其不平衡的，城市发展速度快，而农村地区的发展却远远跟不上城市的步伐；工业发展速度快，而农业和第三产业发展滞后，尤其对农业这一基础的重视相当不够；城市居民的生活水平不断提高，农村居民的生活水平却仍比较低，城乡差距不断地加剧；多年以来我国实行的城市偏向政策，对城市给予最大的优惠，给工业发展提供众多便利条件，可同时，对农村却是最大限度的索取，给农业带来了众多的问题。这一切的表现，都说明了我国现阶段城乡二元经济结构的不断扩大。城市是一派繁荣景象，人人安居乐业，农村却是另一番贫苦光景，人们还为着温饱而辛勤耕作。这样繁荣与贫困并存的现象，不应该是中国的发展应该出现的情况，却不合时宜的出现在我们的面前，既然已经出现，那我们就应该立即行动，阻止这一情况的继续恶化，积极采取措施，缩小城乡差距，防止二元经济结构的继续扩大，努力推进二元经济结构向一元经济结构的转化。
我国多年来实行的城市偏向政策，可以说是这一问题出现的根源之一，从价格、投资、财政、金融等各个方面的政策倾斜，一定程度上成了二元经济结构不断扩大的“催化剂”，我们要转变经济结构，那么这一偏向型的政策就应当是首当其冲地受到变革。
一、城市偏向理论视角下的城乡二元经济结构的形成
城市偏向理论（Urban bias） 是由美国经济学家利普顿（Michel Lipton）1968 年在 《为什么穷人总是穷?———关于发展中的城市偏向问题研究》 一书中提出的。其主要内涵是指一个国家在经济发展的战略上以城市为中心，集中国家各种资源优先发展城市和工业，并设想在未来以先进的工业化和城市带动农业和农村共同发展的模式。“城市偏向”作为一种经济发展的战略模式，在发展中国家的工业化初期曾被广泛采用过。①
①
李建勇.成因与纠偏：从城市偏向到统筹城乡发展.农村经济
1
在发展中国家中，普遍存在着二元的社会经济结构，即一面是农村落后的、发展迟缓的农业结构部门，一面是城市运用现代科技的、发展快速的工业部门，城市和农村的发展不对等、不平衡，农村贫困与城市繁荣并存。
运用城市偏向理论分析发展中国家二元经济结构问题，主要是从内在的视角来分析了农村贫困问题。城市偏向理论认为，与发达市场经济国家农业和农民受保护的情况相反，在许多发展中国家，城乡关系是城市偏向的，即在投资、税收、价格、外贸等经济政策上，对城市地区实行优惠而歧视农村地区，造成城市与农村地区在消费、
②
工资和生产力水平上的分化。许多发展中国家的政府通过控制市场，人为地提高工业
品价格和压低农产品价格，制造了众多不利于农业发展的贸易条件，以此来加快国家的工业化进程。发展中国家在财政投资政策方面，投资的资金主要来自于农业部门，但投资项目却主要集中在城市工业部门。发展中国家不仅财政投资偏向城市地区，私人投资也过多的流向城市。这使得农村信用体系建设更加困难，监管和服务也很难到位，农民所做的更多也只是把钱存起来，却被贷到城市去无形中支持城市建设。城市偏向政策在城市与农村产生了截然不同的效应，逐步导致二元经济结构的扩大，具体运行机制见图一：
城 市 偏 向 价格政策 工业产品高、农业产品低，形成“剪刀差” 固定资产投资主要投向城镇，忽视农村 城市经济发展快、基础设施完善、城镇居民收入高 二元经济结构扩大 投资政策 财政支出 主要项目都集中在城市，农业支出比重低 ?? 金融资金 农村储蓄被转向城市，农业贷款少，比重低 农村经济发展慢、生产生活设施落后、农民收入低 图一 城市偏向影响二元经济结构的机制③
②③
成德宁.论城市偏向与农村贫困.武汉大学学报(哲学社会科学版) 程开明.从城市偏向到城乡统筹发展.经济学家
2
总之，以城市偏向理论的视角认为，发展中国家所实行的城市偏向政策，导致这些国家长期存在城市和农村的不平等，城乡发展的不平衡。农村为城市提供了大量廉价的食品和劳动力以及建设资金，政府却人为地把有限的资源通过各种形式投资于城市发展，从而阻碍了农村的不断发展，使得发展中国家表现出了呈不断扩大态势的二元经济结构，导致了城乡在消费、生产、收入等多方面的分化，逐步导致了少数繁荣城市与广大贫困农村并存的二元经济结构，从而带来一系列城市发展和农村发展的问题。
二、中国的城市偏向政策与城乡差距的形成
城市偏向问题在中国是广泛存在的，如分割性的城乡二元户籍制度、不平等的城乡二元交换制度、差别化的城乡二元教育制度、歧视性城乡二元社会福利制度、差异性的国家投资及财政开支制度，乃至政治层面城乡有别的投票参政权、司法赔偿中的城乡差别 （如为人所广泛诟病的“同命不同价”），等等，是一种综合的城市偏向。这些政策是长期积累而来的，随着我国社会经济的发展状况而不断的发生改变。④
（一）新中国成立前，中国二元经济结构的形成
在1949年新中国成立前，中国城乡二元社会经济结构的形成，主要是受到了帝国殖民主义的影响。自1840年后，中国在外国的船坚炮利之下，被迫打开国门，“闭关”政策彻底消失，在一系列的不平等条约下，被迫开放通商口岸城市，给予了国外资本主义发展的土壤，外国列强就开始利用这些开放的口岸城市，源源不断地将先进技术、西方文化、价值等传入中国，使得中国城市与农村的发展处于了不同的阶段，又加之民族资产阶级积极在沿海城市兴办近代工业，使得这些城市与外国的经济文化交流比同国内农村的联系密切得多，因此逐渐形成了我国城乡二元社会经济结构与不平衡发展。
（二）新中国成立后，中国城市偏向政策与二元经济结构的形成
在新中国成立之后，中国城乡差距和二元社会经济结构的延续则主要是城市偏向政策作用的结果。新中国成立之初，中国要在当时的环境下，较迅速的摆脱西方国家
④
李建勇.成因与纠偏：从城市偏向到统筹城乡发展.农村经济
3
的控制，实现农业国的工业化，就不能走先发展农业，再发展轻工业，再发展重工业的老路子，但资本密集型的重工业却不是我国当时的比较优势，因此，国家实行计划经济体制，通过宏观政策使重工业得以发展。
国家为了实现赶超型战略，实行所谓的“剪刀差”政策，通过扭曲产品价格和生产要素价格，创造一种不利于农业、农村和农民的政策环境，获取农业剩余以补贴工业化。同时国家实施的重工业优先增长的战略，工业部门使用了资本倾向的技术，因此限制了劳动力需求的增长和农村人口向城市流动。国家实行了制度的“三套马车”——农产品统购统销政策，人民公社制度和户籍制度，严格控制人口的流动，实行城乡分割。
实施过程中，政府一方面人为地压低农产品价格，为城市提供廉价的生产资料和生活资料，为工业提供原始积累，另一方面又对城市居民提供各种补贴来保持城市工业的循环。这样的结果必然是使得大量的农业剩余转移到工业，从而更有力地推动了城市工业化的发展，反而更加抑制了农业农村的发展。此外，工业部门对劳动力吸纳能力的有限，大量劳动力强制性滞留在农业部门，非但不能带动农村发展，又采取户籍管理制度等来严格控制人口流动，更是使二元社会经济结构的强化和城乡差距的扩大。
在新中国成立后，实施的城市偏向发展战略以及赶超型重工业优先发展战略，在整个“一五”时期，重工业基本建设投资占工业基本建设投资的85％，占工农业基本建设总投资的72.9％。在1952～1978年间的一系列五年计划中，重工业一直占据着核心地位。从1952年到1986年，国家通过工农业价格“剪刀差”政策从农业中隐蔽抽走5823．74亿元巨额资金，加上收缴的1044．38亿元农业税，34年间共从农业抽走6868．12亿元资金，约占这些年农业所创造价值总额的18．5％。
⑤
（三）改革开放后，中国城市偏向政策与二元经济结构
在计划经济体制下，中国城市偏向政策核心是通过价格“剪刀差”，转移农业剩余，为工业化积累资金，随着改革开放和体制转变，中国城市偏向政策形式发生了很大的变化。
改革之初，总体上肯定原有制度，但在体制外建立新的制度作为补充，随着体制外制度的成长，实施制度双轨并向新的制度过渡。改革的总体趋势是明确的，那就是
⑤
林毅夫.中国的奇迹：发展战略与经济改革
4
