满足用户需求是FirstNet的根本目标，用户的需求包括州和地方的管理、一键通话和分组调度、任务关键型语音、Web接入、现存和新数据应用、非任务关键型语音以及低总成本等。为了满足各方面的用户需求，主要从以下几个方面开展工作：与标准组织合作开展3GPP（第三代合作伙伴计划）、一键通话、调度和任务关键型语音；VoLTE（Voice over LTE）正在推进，VoIP（Voice over Internet Protocol）继续使用（无切换）；大范围开发新的公共安全应用，以充分利用尚未开发的LTE；州顾问推广项目并明确当地的管理标准和工作重点。 四、FirstNet的管理体制
为了更好地推进FirstNet的发展，《法案》对FirstNet的全国性管理提出了较为明确的要求。 （一）《法案》对FirstNet管理的规定
按照《法案》的规定，在商务部下属的国家电信和信息局下设第一响应者网络管理局（First Responder Network
Authority）。这一机构负责全国公共安全宽带网的部署，法案授权现存的公共安全宽带的频谱和700MHz中的D波段频谱为该网络所用。第一响应者网络管理局在最小限度上确保使用和接入网络的全国标准，并发布开放、透明和富有竞争力的用以建设、运行和维护网络的需求方案说明书。与此同时，第一响应者网络管理局还要尽可能在经济可行的前提下负责平衡现存的商业无线网络基础设施以加快网络的部署，并要对与非联邦实体签署的合同监督，以确保建设、运行和维护好网络。 为了实现“为全美第一响应者团体以及他们各自的公共安全组织提供全国性的无线服务”这一重要的使命，第一响应者网络管理局的角色和职责包括：通过高可靠性、集成的、全国性的宽带无线通信网络来识别、量化及其表征第一响应者的需求；与州、部落和领地公共安全组织协作，共同定义地理覆盖的需求；编制一个全国性的网络计划，包括网络架构、覆盖范同、容量、服务、设备、互联互通和协调网络扩容的需求；与供应商、移动网络运营商一起启动开发和建设全国性网络基础设施的需求建议书流程；代表公共安全机构和其他第一响应用户进行集体采购；为所有网络用户和利益相关组织制订定价和计费计划；管理整体网络的运行并定义全国网络的不断演进，以持续满足或超越用户以及利益相关者的需求；为公共／私营部门之间的合作开发新的模式。
（二）FirstNet委员会的组成和职责
第一响应者网络管理局的管理由“FirstNct委员会”负责决策。该委员会共有15名成员，其中3人来自国土安全部、总检察署和美国行政管理与预算局，其他12名成员由商务部长任命，至少有3名成员必须代表州、地方、部落或领土政府，并且至少有3名成员具备公共安全领域的经验。此外，FirstNet还将设立标准化的公共安全咨询委员会以帮助FirstNet更好地履行职责。为了确保州、地方利益相关者的输入被认知，《法案》还要求在整个网络部署过程中必须同州和地方团体进行协商。FirstNet委员会负责制定战略决策，确保该网络成功的运行和日常的管理，具体的职责包括[1]：为公共安全网络建立涵盖面广泛的战略框架；确保全国范围使用的标准，并能接入到基于商业标准的网络；为公共安全寻求规模经济，降低用户的使用成本；为长期降低成本和扩展功能争取最大的机会；整合联邦一线救援人员和公共安全相关的应用，以最大限度地扩展新网络的使用效率；确立收费体系，既要反映市场状况，又要确保FirstNet自身可持续发展。 （三）FirstNet委员会的任职要求
根据《法案》规定，每一个委员会的成员必须在以下至少一个领域具备相关的专业知识，详见图3。
除了实质性的技能要求之外，《法案》还对FirstNet委员会规定了额外的要求：3个董事会成员必须代表州、地方、部落和领地的集体利益；3个董事会成员必须曾担任公共安全专业人员；委员会成员必须体现地域和区域的多样性以及农村和城市的代表性。最后各委员会成员必须满足一定的总体要求。具体来说，每一个成员必须是美国公民，不能是代表他人利益的说客，也不能受雇于外国政府或者收取相应的款项。 五、FirstNet对我国应急通信网络建设的启示
毋庸置疑，美国长期以来在应急通信基础设施建设和应用方面一直走在世界前列，但即使如此，仍然面临着复杂的形势和严峻的挑战。美国联邦政府之所以启动了这一声势浩大的工程，目的就是要为全美280万第一响应人员提供覆盖范围广、可靠性高、抗毁能力强的现场应急通信系统，最大限度地满足现场应急通信的需要。经过一年多的运作，FirstNet项目已取得了多方面的建设成效，正在成为全球应急通信系统建设的新典范。然而，到目前为止，我国尚未部署建设全国范围的应急通信网络，尽管有成都、南宁等少数城市建成了城市性的应急通信网络，但都不是基于无线宽带技术建设的，与应急通信的发展需求有着较大的差距，目前有关应急通信无线宽带网络的理论研究和技术研发基本还处在空白状态。美国FirstNet项目对我国的启示主要有以下5个方面。
第一，应将全国性的应急通信网络建设作为我国应急管理的重要基础设施予以部署。作为世界上人口最多的发展中国家，如何积极防范和有效应对各类天灾人祸的侵袭是各级政府和社会各界长期面临的挑战。我国第一响应人员总数有数百万至上千万，在缺乏最基本的现场应急通信网络基础条件的前提下，如何保障一线人员的生命财产安全进而提升应急救援的成效是一个十分重大的课题。从国家层面来看，应将建设全国性的应急通信专门网络作为一项战略性的基础设施予以部署，由中央政府投入专门的资金予以建设，并能做到统一领导、统一规划、统一标准、统一管理和统一组织实施，为夯实我国应急通信的基础设施奠定坚实的基础。
第二，应将应急通信专用网络和运营商的商业网络严格区分开来。由于运营商的商业网络在覆盖范围、优先级以及控制权限等诸多方面均无法满足应急通信的业务需要，因此必须摒弃“依靠运营商商业网络提供应急通信保障”的传统观念，围绕应急通信业务的实际需要定义应急通信专网的业务功能，并在建设标准、系统管理、安全体系等方面制订出统一的规范，做到有计划、有步骤地推进实施。
第三，应以发展4G为契机，大力推进基于4G-LTE的应急通信专网建设。美国的实践证明，4G-LTE是应急通信无线专网建设的首选技术制式，能满足应急通信多重的业务需要。我国当前正处在4G发展的初期，急需在用户开发、应用拓展以及终端研发制造等力方面取得大的突破，必须牢牢把握这一难得的历史机遇，将4G-LTE技术引入应急通信领域，既为应急通信的发展提供可靠的技术支撑，又为4G-LTE技术的应用推广创造新的机遇，做到4G-LTE在商业领域和政府应急通信领域齐头并进，共结硕果。
第四，应充分调动运营商以及社会各界参与应急通信网络建设的积极性。尽管应急通信网络和运营商的商业网络有着根本性的差别，但运营商在应急通信网络建设方面仍然大有作为，政府主管部门应充分调动运营商参与应急通信网络建设的积极性、主动性和创造性，全面整合运营商的技术、人才和网络基础设施等资源，做到优势互补、资源整合。与此同时，还要加强通信设备制造商、软件开发商等合作，共同开发相关的终端和软件系统，为应急通信网络的建设和应用提供相应的支持。
第五，应集中各方智慧，形成推进应急通信专网建设和发展的合力。美国为推进FirstNet项目的实施，专门成立了“FirstNet委员会”，井对成员的代表性、任职要求以及相应的职责作出了明确的规定。作为一项牵涉面十分广泛的系统工程，我国应急通信专网的复杂程度不亚于美国，必须集中各方智慧，组建有广泛代表性和巨大影响力的项目推进委员会，为项目的实施提供强有力的支撑。
总的来说，建设高水平的全国性应急通信专网是我国应急管理事业发展的一项基础性工程，需要尽早部署、加快建设、大力推进应用，使其能够在应急管理实践中发挥更大、更好的作用。 作者简介：
姚国章，南京邮电大学管理学院教授。 陈菲，南京邮电大学管理学院硕士研究生。
陈建明，摩托罗拉系统（中国）有限公司全球政府事务部总监。
赵刚，南京邮电大学管理学院硕士研究生。
