城市规划 １９９９年第２３卷第６期ＣＩＴＹＰＬＡＮＮＩＮＧＲＥＶＩＥＷＶｏｌ．２３Ｎｏ．６Ｊｕｎ．１９９９
从“向权力讲授真理”到“参与决策权力”———当前美国规划
理论界的一个动向：“联络性规划”
张庭伟
１ 引言在美国规划界称之为“规划理论”的，指的是两大部类的理论。其一是关于规划学科自身的理论，包括规划工作的社会功能，规划师的社会职责，以及规划师的工作方式和工作的理论基础。其二是关于城市的理论，包括城市演变的动力，城市形态构成，城市社会结构，城市经济等。在更大的程度上，“规划理论”（Ｐｌａｎｎｉｎｇｔｈｅｏｒｙ）指的是前者，因为这部分的理论只对规划师才有意义，是完完全全的“规划”理论。而关于城市的理论则有更多别的学科的参与，如建筑学对城市物质形态的研究，社会学对城市社会结构的研究，以及经济学对城市经济的研究。对规划理论（指讨论规划学科自身的理论，有别于讨论城市的理论）的研究，历来是规划工作者，尤其是规划教学、研究工作者关心的重点。迄今为止，所谓规划的“理性模型”（ＴｈｅＲａｔｉｏｎａｌＭｏｄｅｌ）则是规划理论的基础。２ 理性模型规划的理性模型成熟于３０年前。虽然对该模型的表述有一些变异，但大体来说，这个模型认为，规划师的工作主要由以下几个步骤组成：（１）收集数据及资料。包括历史的及现状的各种信息。（２）分析问题。对所获信息作定量及定性分析。（３）确定规划目标。根据问题分析，提出本次规划要解决的重点问题，确定近期目标及远期目标。（４）提出多种方案作比较。寻找实现目标的各种方案。（５）优选最佳方案，将该方案推荐给决策者。最佳方案指的是在当前条件下，政治上可行，经济上合算，技术上可靠的实现规划目标的方案。（６）执行、实施所选的方案。（７）收集反馈意见，并作分析以发现新问题，依此重新修订下一轮规划的目标，再重复以上步骤。（Ｓｏ，１９８８）根据这个模型，规划师的社会职责是：不带偏见地收集信息，进行专业分析，提供技术咨询，然后把方案建议提交给决策者。这个职责，用Ｗｉｌｄａｓｋｙ的话来说，就是“向权力讲授真理”。（Ｗｉｌｄａｓｋｙ，１９７９，参见拙作“市场经济下的规划及规划师的职责”，１９９３）因为收集信息，进行分析及方案优选都根据不带偏见的“纯科学”的方法，所得的结论应是“真理”，然后提供给当权者决策选用。在这个过程中，“真理”（也是一种信息）和形成、传达它的方法是被分开的。形成、传达信息的方法仅是一种媒介，所以不重要。重要的是信息本身———向当权者报告的数据或推荐的方案。这些信息是客观的，不带价值观色彩的纯科学结论，因为历来对“科学信息”的定义是：经过定量分析的，用可以量化的计量单位作指标的分析及结论。只有这样纯科学的分析及结论，才称得上真理。这样的社会职责，把规划师放到了决策的第二线———他们只管作客观的调查分析，从技术角度提方案，而让当权者来使用这些建议。在现实生活中，这个模型遭到了挑战。首先，当权者很少仅根据规划师提出的分析和建议来作出决策。在美国，向城市管理决策者的调查表明，极大多数的决策并不是按规划师的建议而做出的。即使有些决策者认为规划师的某些分析有用，他们也说不清最后决策在多大程度上是根据规划建议作出的。现实中更多的决策是当权者出于种种其他因素的考虑而作出的。从这个角度看，规划如果有用，所起的作用也极其有限。其次，理性模型把规划工作分成若干步骤，整个规划过程呈线性，似乎十分有序。但在实际工作中，这些工作步骤往往是相互交错混合的，是非线性的，不那么有序。例如，虽然规划工作可能始于收集资料，但在作多方案比较时，可能会又一次收集资料，重头做起。在规划师和决策者的关系中，也不一定是规划师从现状调查中发现了问题，才针对问题做规划，然后把解决方案提交给决策者。更多的情况是：由决策者命题，指令性地叫规划师作某一项目的研究或提供方案，
然后开始规划工作。所以理性模型的工作步骤并不反映现实情况。最后，研究者、公众和当权者都不再认为规划师的分析是真正客观、不带价值观色彩的“纯科学”分析。规划专家和一切人一样，并不生活在价值观的真空里。规划师和专家们的分析，推荐的方案，都带有自己的价值取向，都有隐性的功利因素。世上并没有“纯科学”，象城市规划这样人文科学和工程技术混合的学科更是如此。由于这些质疑，则“规划师向权力讲授真理，当权者按建议作决策”，就成了理想中的神话。更不幸的是，无论规划师或是当权者，在相当程度上都乐于接受这个神话。对规划师来说，自己从事的是“纯科学”的工作，不受世俗功利的影响，又能向世人“讲授真理”，似乎满足了规划师的职业自尊心。对当权者来说，听从专家的意见来作决策，“从善如流”，则满足了他们“树立良好公众形象”的愿望。若是传统的理性模型不能反映现实，那么什么是当代规划工作的理论基础呢？３ 联络性规划（ＣｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｖｅＰｌａｎｎｉｎｇ）早在１９８９年，规划理论家ＪｏｈｎＦｏｒｅｓｔｅｒ就指出，形成、交流、传达信息这些行动的本身就是规划行动。传达信息不只是把报告、建议转达给决策者，由他们选用。当规划师提交分析报告，指出存在问题时，他已经在参与“界定问题”的过程。在规划师的报告中，表达意见时用词的贬褒，也会对报告的阅读者的态度发生影响。当规划师列举别的城市的例子，以和本市作比较分析时，他已经在暗示他的意见倾向（比别人好或差？差在哪里？为什么差？）所有这些貌似技术性的“传达信息”，其实已经在进行规划工作，影响对城市发展的决策了。（Ｆｏｒｅｓｔｅｒ，１９８９）不少规划教授对此作了研究。Ｆｉｓｈｅｒ发现规划信息的传达方式对政策的形成有影响。（ＦｉｓｈｅｒａｎｄＦｏｒｅｓｔｅｒ，１９９３）Ｓａｇｅｒ最早正式提出“联络性规划理论”（ＣｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｖｅＰｌａｎｎｉｎｇＴｈｅｏｒｙ，Ｓａｇｅｒ，１９９４）。１９９８年，加州柏克莱大学的城市和区域发展研究所所长Ｉｎｎｅｓ教授将这些研究成果发展成较完整的“联络性规划”理论。综合各家的研究，这个新理论的要点如下：（１）联络，或沟通，是规划工作的中心。规划师的主要工作是和上下各方交流联络，这个过程也是参与决策的过程，而不是退在二线，靠提出报告和图纸去影响决策。（２）所谓信息，根植在各参与者的理介中。在理介的过程中，参与决策的各方，包括规划师，逐步达成共识，形成解决问题的方案。因此，信息不只包括“正式信息”，如定量分析，也包括“非正式信息”，如各参与者的背景，观念，对该城市问题的个人经验及立场等。这些非正式信息往往对最后决策有影响。（３）“规划是一个动态的过程”，指的不只是规划面对的城市和城市问题在不断变化，因而要相应动态地调整规划；而且指的是参与决策的各方对城市问题的态度在不断变化。他们对问题态度的变化是由于他们在参与城市决策的过程中，越来越深入地了解了该城市问题，了解了各方面参与者对该问题的不同立场，并依此修正了自己的立场。正是参与规划的这个过程改变着各参与者的态度。这是又一层面上的“动态的过程”。由此看来，规划的产物不只是图纸或文本，这个动态的观点改变的过程本身就是规划工作的产物。没有规划，参与决策的各方的态度不会有变化。而决策各方态度的转变，是消除分歧、达成共识的根本所在。这样，规划的作用就体现出来了———使参与决策的各个方面得以沟通、联络、协商、协调、达成一致意见。所谓“联络性规划”，其所指也在这里。（４）真正对当权者的决策起作用的因素往往不是由规划师提供的报告或图纸，而是当权者自身的一些特点———他的价值观，他对某一城市问题的特定看法，他对该问题解决方案在政治上、经济上得失的权衡。这些都是和“正式的”分析报告和图纸不同的“非正式”信息。这些非正式信息因素犹如镜片，当权者正是透过这些镜片来观察问题，包括听取规划汇报或审查规划方案的。这些因素的重要性大于正式的规划文件，因为越是影响力大的因素，往往越是看不见、“藏在背后”的那些因素。所以，规划者对当权者的影响，并不是当某个城市问题出现后，通过提交若干解决方案来影响，而主要地是长期的、潜移默化地对当权者发生影响，尤其要让当权者更多了解该问题所涉及各方的态度和意见，使当权者在理解问题的过程中渐渐
形成对该问题的正确看法，而不是只靠最后提交的文本或图纸。（５）虽然正式的规划文件（文本、图纸）的作用有限，但规划机构制订这些文件都是必要的。因为在准备文件的过程中，参与文件准备的各个方面对问题的理解加深了，对问题的认识改变了，其所持的立场变化了，这就为最后达成共识打下了基础。具体说来，这些改变发生在以下几方面：ａ．参与决策的各种机构（政府部门，社会团体，社区组织）在形成规划文件的过程中相互之间增进了了解，建立起关系，并学到了关于该城市问题的知识，从而整体上增强了参与者的决策能力。ｂ．在形成文件的过程中，促进、帮助了公众参与，尤其是帮助社会弱势团体（低收入者，低教育者，外来居民等）的参与。这就使得最后的解决方案考虑更加全面、公正。ｃ．政府部门，尤其是分管单项城市功能的机关（如交通部门，住房部门等）在参与文件准备的过程中，可以改变单纯只从自己局部出发考虑问题的片面性，加深对问题的理解。例如，环保工作曾经不够重视，但在参与制订环保规则的过程中，各政府部门加深了对环保重要性的认识，甚至在本部门配置了专职环保工作者来协调工作。ｄ．由于有多方面参与文件准备，造成了社会舆论。社会舆论为推动共识的形成起了积极作用。例如保护绿地和开发新区存在矛盾，一旦社会得悉市政府在制订环境保护规划，公众的环境意识上升，促使开发公司自发地修改开发方案，因为他们担心社会舆论，也担心不合格的项目长期批不下而影响工期。这对保护环境、保护绿地都是好事，客观上实现了环保规划的目标。（６）专家在规划过程中的作用，不只是提交技术意见报告，而是直接参加各方面的讨论。他们向各界介绍技术数据，分析在技术问题背后的政策含义（Ｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎ）。专家接受参与者的质疑，专家之间也有争议。经过交流，专家的意见也可能改变，但改变的不是事实或数据，而是对事实和数据的解释和解读。（７）由于参与各方对信息形成、解读的理解渐渐接近，共识就逐步形成。最终决策不是由当权者一人定夺，而是基于各方面的共识。共识就是决策。（８）因此，规划师从“向权力讲授真理”，变成“参与决策权力”。规划师在“联络性规划”中的作用是多方面的。ａ．规划师是新主张的首倡者。他们提出新主意，然后努力为实现新主意而向各方面做工作。ｂ．规划师是组织者。他们寻找解决问题、实现规划的关键人物或关键部门，然后把他们引到讨论桌上，组织交流协商，以求共识。ｃ．规划师是说服者。他们和相关各方一一沟通，听取他们的意见，化解矛盾，帮助达成共识。ｄ．规划师不断地寻找、发现专家，让学术上和政治上不同倾向的专家发表意见，力求全面地反映全社会各方面的观点。因为城市规划是跨学科的，所以吸收各专业的行家是十分必要的。ｅ．规划师要做大量的文字工作，从收集各界的意见写成报告，到起草提供给各方讨论的协议草案，到形成最终共识的决议文件。４ 新理论下规划师的技能和规划教育“联络性规划”对规划师的作用有不同的解释，对规划师的技能也有不同的要求。组织讨论、调停分歧，促成共识成为联络性规划中规划师的主要技能。在现实的规划工作中，这些技能是否真正重要？不久前，加州柏克莱大学城市规划学院对１９８０到１９９０年毕业的２８０名规划研究生作了调查，请他们列出他们认为最重要的规划技能。由于这些毕业生已工作多年，不少已是资深规划师，所以他们根据自己经验列出的规划技能有相当参考价值。在所有规划技能中，按重要性排队，分别是：第一，择写报告的能力；第二，口头表达的能力；第三，协调、调停的能力；第四，数据分析的能力；第五，对法规的理解和解释；第六，和社区内各组织沟通的能力。９２％的被调查者认为“协调沟通的能力”极为重要或重要；７２％的人认为“调停分歧的能力”是重要的。由此看来，社会对规划师的要求确实变了，规划师应有的技能也确实变了。规划教育当然必需对此作出反应。过去４０年间，美国规划院系已经经历了一系列的变化，规划教育已和建筑教育分家，当前美国的规划教育更偏重于社会科学，较少涉及物质环境的设计。从社会对规划师技能的需求来看，规划教育的课程设置也许要再度调整。一些新的课程如协商、调停，也许将加入课表。一些重视不够的课程如定性分析方法，也许会得到加强。为了学到这些技能，教学方式也会有所改变。传统的听课、考试的方式将会淡化，
而代之以规划实践（参加社区或政府规划部门的具体项目），研究讲习班（ｗｏｒｋｓｈｏｐ）或规划工作室（ｓｔｕｄｉｏ）。因为协调的能力，对当事各方的理解，都不是在课堂里可以习得的，只有参加实践方可学到。５ 结束语美国规划理论界当前正在进行的这场讨论，其实质是美国规划师对自身价值及职业使命的再探讨。长期以来，规划师们痛切地感到，规划工作不被当权者重视。规划师们精心择写的报告，编制的图纸，并没有被当权者采用，并没有在城市发展中起到应有的作用。规划师如何才能走出这个困境，对社会有较大的贡献？过去那种“向权力讲授真理”的角色，看来不能真正对决策者有所影响。于是想要变革，新的理论应运而生。这个新理论的实质，是要求规划师直接参与决策。其实，为规划寻找安身立命之地、要求直接参与决策的努力早已有之。１９６５年，Ａ．Ａｌｔｓｈｌｅｒ在“城市规划过程：政治分析”一文中就提出，规划师不能仅作为技术人员而满足于提供专业建议，城市规划要真正对城市发展起作用，规划师必须努力走向决策的第一线———参与决策的权力。（参见拙作“美国规划机构的设置模式：分析和借鉴”，刊《规划师》１９９８年第３期）现在的难点是，如何才能参与决策权力？对于这个问题，仍无明确的答案，虽然有了一些尝试。中国的改革，对中国规划师提供了机遇，也是一个挑战。美国规划师们感到的规划的困境，中国规划师们在不同程度上同样体会到。“规划规划，不如领导一句话”，正是这种困境的写照。从具体工作来看，当前中国社会对规划工作的需求，仍偏重于物质环境设计，或“规划决策”的层次。在“规划立项”这一更高层次上，规划师尚无发言之地。这有历史的根源，也有体制的原因。如果规划部门仍被排除在最初的项目“立项”之外，如果我们对总体规划的要求仍然停留在编制规划图纸的层面上，如果规划的编制和实施仍是一个由上而下的指令过程，那么规划师的角色仍然会是位于二线的“向权力讲授真理”。所讲的真理是否能成为“建设的龙头”，仍会依赖于当权者对规划的态度———而历史已经证明，规划师们经历的失望远多于成功。美国规划界的这场讨论给我们的最重要的启示，也许并不是“理性模型”或是“联络性规划”，而只在一点上———规划师如何更积极地参与城市问题的决策，让规划真正发挥作用，而不是停留在漂亮的、用高科技打印的图纸上。不论是从事详细规划设计，还是编制战略性规划，规划师工作的中心应该只有一个：如何实施它？要想实施，就必须参与决策的权力，尤其是“立项”层面的决策权。我们一再强调“参与”，其真正意义也即在此。参考文献：１ ＡＬＴＳＨＵＬＥＲ，ＡＬＡＮ，ＴＨＥＣＩＴＹＰＬＡＮＮＩＮＧＰＲＯＣＥＳＳ：ＡＰＯＬＩＴＩ－ＣＡＬＡＮＡＬＹＳＩＳ．ＩＴＨＡＣＡ，ＮＹ：ＣＯＲＮＥＬＬＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＰＲＥＳＳ１９６５．２ ＦＩＳＨＥＲ，ＦＲＡＮＫ，ＡＮＤＪＯＨＮＦＯＲＥＳＴＥＲ．ＴＨＥＡＲＧＵＭＥＮＴＡ－ＴＩＶＥＴＵＲＮＩＮＰＯＬＩＣＹＡＮＡＬＹ－ＳＩＳＡＮＤＰＬＡＮＮＩＮＧ．ＤＵＲＨＡＭ，ＮＣ：ＤＵＫＥＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＰＲＥＳＳ１９９３．３ ＦＯＲＥＳＴＥＲ，ＪＯＨＮ．ＰＬＡＮＮＩＮＧＩＮＴＨＥＦＡＣＥＯＦＰＯＷＥＲ．ＢＥＲＫＥ－ＬＥＹ，ＣＡ：ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＣＡＬＩ－ＦＯＲＮＩＡＰＲＥＳＳ１９８９．４ ＨＯＣＨ，ＣＨＡＲＬＥＳ．ＷＨＡＴＰＬＡＮ－ＮＥＲＳＤＯ：ＰＯＷＥＲ，ＰＯＬＩＴＩＣＳ＆ＰＥＲＳＵＡＴＩＯＮ．ＣＨＩＣＡＧＯ，ＩＬ：ＡＭＥＲＩＣＡＮＰＬＡＮＮＩＮＧＡＳＳＯＣＩＡ－ＴＩＯＮ１９９４．５ ＩＮＮＥＳ，ＪＵＤＩＴＨＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮＩＮＣＯＭＭＵＮＩＣＡＴＩＶＥＰＬＡＮＮＩＮＧ，ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＡＭＥＲＩＣＡＮＰＬＡＮ－ＮＩＮＧＡＳＳＯＣＩＡＴＩＯＮ，ＶＯＬ．６４，ＮＯ．１１９９８．６ ＳＡＧＥＲ，ＴＯＲＥ．ＣＯＭＭＵＮＩＣＡＴＩＶＥＰＬＡＮＮＩＮＧＴＨＥＯＲＹ．ＡＬＤＥＲ－ＳＨＯＴ，ＵＫ：ＡＶＥＢＵＲＹ１９９４．７ ＳＯ，ＦＲＡＮＫ．ＴＨＥＰＲＡＣＴＩＣＥＯＦＬＯＣＡＬＧＯＶＥＲＮＭＥＮＴＰＬＡＮ－ＮＩＮＧ，ＳＥＣＯＮＤＥＤＩＴＩＯＮ，ＩＣＭＡ１９８８．８ 张庭伟．市场经济下的规划及规划师的职责．城市规划，１９９３，ＮＯ．３．９ 张庭伟．美国规划机构的设置模式：分析和借鉴．规划师，１９９８，
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