第八章 农村区域发展规划的组织与管理
规划是一个系统工程，没有制度因素无法运作。我国区域规划的重点是城镇建设，农村区域发展的规划基本上只是在“新农村建设”中刚刚起步。规划的管理不仅包括规划运作中的管理，更是实施和维护的管理，这方面我国主流规划中的相关经验并不是很多，因此本章所用的主要是国外案例的分析，还有国际组织大型项目中的相关经验。
学习目的：理解农村区域发展规划组织和管理工作的意义，并学习相关的经验。 学习内容：如何组织进行农村区域规划工作；规划预算和资金筹措方法的经验和内容；使用参与式方法来管理项目运作与后期维护。
学习重点：培养开放的心态来学习相关的国外和国际项目的经验，认识到理念的转变是规划质量提高的关键。
第一节 农村区域规划的组织——以印度的实践为例
多层规划顾名思义就应该由多个层次组成，印度的多层次规划是最典型的。许多其他国家可能有类似的实践，与他们相比印度的多层次规划是历史最长、范围最广的。印度的多层次规划已经有五十多年历史，范围涉及全国，不仅对发展中国家都有借鉴的意义，并且也已成为有规划组织研究和实践的典型样本。 （一）规划运行的背景
从五十年代开始，印度政府特别强调规划，并把发展规划建立在“民主社会主义”的理念之上。起初，印度的发展规划称为“资源规划”，也就是建立在经济学理论上的经济增长战略；继而规划被当作一个用来追求社会公平、帮助穷人和落后地区的措施；后来当政府面临普遍的贫困时，政府开始推行旨在减少贫困的分权规划。
印度的第二个五年计划（1956-1960）明确了国家、邦、地区层次规划之间的关系。地区规划的目标是协调地方组织的关系，如村级组织和小型工业合作社的关系。在第三个五年计划当中，村级组织的在发展过程当中的作用得到全面肯定。1969年，规划委员会发布了“地区规划指导条例”，其中规定：邦的规划组织的作用是协调和监督地区的规划工作；整个多层次规划的资金支持应由贷款和赞助组成，且后者的比例不得少于30%。
1977年，国家的规划委员会分别指定了两个基层规划委员会主持全国的小区域规划和村级规划（小区域，Block）。各邦必须安排资源、经费、各地区的发展目标、资金分权管理的程序。1982年，成立了一个地区规划的工作小组并进行了四次区域研讨会。这样就确立了综合发展规划为社会公平服务并在十年内解决农村地区就业问题的宗旨。1984-1988年间，规划的重点是规划分权，即把邦级所掌握的权力向地区一级下放。从八十年代开始，目标群体成为强调的重点，规划方法围绕着瞄准最贫困的人和优先为他们服务。同时国家的第八个五年计划当中，即进入九十年代以后，村级规划成为规划的重点。 （二）规划的组织过程1
多层次规划的目标是实现规划过程的分权，分权也是所谓多层次规划的核心。与集中规划相比，分权规划有以下的优势：能够关注特定的小区域或特定的群体；缩短发展的差距。明确的“职能”和“责任”是分权的特点。在分权的过程当中，各个层次该做什么以及他们
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R.P. MISRA & K.V. SUNDARAM, “Multi-level Planning & Integrated Rural Development In India”, 1980, New Delhi, P6
的工作如何能够与规划委员会的总体设想整合是最重要的问题。
在印度，中央规划只是国家的一项日常工作，它的作用是把整个国家放在一起考虑并且能更好地与国际机构沟通。邦的规划包括活动、特别是农业的和需要联合的行动、基础设施、城镇化和移民。地区规划关注的是地区内的项目，包括小型或中型的灌溉项目、小型工业、农业、养殖业以及提供的社会服务。在地区层次以下是小区域规划和村级规划。整个规划中排除了城镇的内容。这个多层次规划体系的顶上的国家发展委员会，底层是村级规划。国家发展委员会的职能是审批规划的目标、战略，并且制定重要的政策和规划程序。从顶上到底层，规划的层次非常之多：邦、邦际、由几个别地区组成的区域、地区、小区域、小区域下的分小区域、镇、村和农场等等。因此，有一个专门的规划协调部门把这些不同层次的规划整合成一个多层次规划。
多层次规划的程序主要包括：
第一步：确定适当的规划决策层次。包括：①在选定的层次上建立相应的机构，作为规划的子机构；②确定各个规划层次的职能和工作范围；③在不同的层次上确定不同地方所得到的发展资源的比例。
第二步：就规划的内容和标准在各个规划层次之间达成一致。这一步是多层次规划能否成功的关键，必须频繁地举行会议来进行讨论求得共识。
第三步：确认不同层次的规划并整合到统一年框架当中。这就要求在三个方面取得平衡：即部门、空间和实施。部门要求强调国家和各邦政府的意志；空间强调的是空间规划的理性；而实施所考虑的是功能、管理和人员。
多层次规划是一个十分复杂的管理系统，要求十分明确和有效的程序以及对不层次和系统的管理。
（三）规划的功能结构
表8-1当中所显示的各层次功能要求各个层次都必须与其他层次进行交流和互动，就本层次的规划向其他的层次征询意见。这是一个持续的对话、分享享信息、接受建议、提供反馈和调整规划的过程，可能所依据的优先顺序在变化，在各个层次上要反复地讨论和妥协。
表8-1 行政地区*内的多层次规划（9000km2，150万人口） 层次 1. 农场 2. 村 规划因素 农场规划：农场的活动 村子的建设规划 村的生产规划 规划任务（说明） 决策作物种类、耕作方式；基础设施和投入 ①村的领导组成；②公共设施包括电力、通讯、交通等 ①各农场的生产；②水供给系统；③社区卫生；④小型工业、企业和商业活动 人力资源规划 3. 小区域 土地利用规划 就业规划 服务设施的分布规划 信用规划 特定目标群体的规划 4. 地区 远景规划 年度计划 ①基础教育和扫盲活动；②农业和手工业的技能培训 自然资源详细分类 就业状况的调查和技能的确定 基本最小服务的调查 信用需求估算和金融项目的设计 基于家庭调查的生计规划 资源目录、目标设置 在远景规划和邦政府的年度计划下，把各小区域规划整合到地区规划当中 人力预算 完全就业规划 * 选自 K.V. Sundaram “Multi-level Planning & Integrated Rural Development in India”, P22-24 在所有层次上，规划的组织工作都遵循了相似的原则：政府官员、立法机关成员、女性成员、弱势群体代表等等。所有的规划机构都不是临时性的，而是隶属于地方部门的正式机构。规划机构的运行无异于其他的部门，必须与上级部门保持一致并与同级的其他机构进行协调。
（四）规划实施过程----以某个邦为例 1、邦层次的规划作法
Karnataka邦内有118个镇组织、8649个村组织和175个Taluk发展委员会。各种组织机构的成员如表5.5.4A。
表5.5A Karnataka邦内各级规划组织的结构
村级组织 ① 11-19名成员由无记名投票产生 ② 主席由成员选派产生 Taluk发展委员会 ① 15-19名成员由各taluk选区的选民直接选举产生 ② MLA成员和MLC成员，但他们中的人不能任公职 ③ 两名妇女 ④ 各种姓和各部落按人口比例的代表 注： MLC 指立法机构； MLA指立法准备委员会
地区发展委员会 ① 地区的副税务长或其他部长可被选为主席 ② MLA、MP和MLC的成员有选举权 ③ 各Taluk发展委员会的主席 ④ 由政府指定最多15名政府官员参加 ⑤ MLA和MLC成员不能任公职 （1）地区的规划机构
地区规划与发展委员会和其执行委员会是地区的主要规划机构。日常工作由执行委员会负责。又成立了一个地区规划队，来协助它们的工作，这个规划队由统计官员、农业部门的副主任、工商部门的副主任、林业和工业部门的官员组面。在规划队的下面，又成立了一个规划办公室，它本身还设有秘书处。
地区规划机构的成员当中没有来自地区以下的成员，包括Taluka和村都没有机会向地区的规划部门发表言论。
（2）小区域（Block）规划组织的运行
小区域规划是最低层次的规划，决定了多层次规划的许多细节，也就是说由60-100个村级规划组成的小区域规划实际上是多层次规划的基本组成单位。这正如我国近年来的县级参与式扶贫规划虽然由村级发展规划组成，但它是最后的一个总的规划成果。印度大多数的小区域规划都是由一些发展项目组成，如“干旱区2000家庭的发展规划”、“域内债务过重的社区的发展规划”等等。小区域规划的主要步骤是：
1、 地区相关部门准备项目报告
项目报告首先要把整个区域当作整体，提出特定的规划和项目，报告的重要部分是预算、人力投入以及其他的必要投入。规划由地区的工作组在指导委员会的协调下在地区完成，参加工作的人员都是有关部门的专家，当然这个过程中了包括到村级的调研工作。
2、 由指定银行准备财务报告
根据地区未来的发展潜力、对项目资金的估算、未来的存储潜力等等，银行会做出一个可行的经费安排。各种不同方案的成本-收益都一并呈现出来。这些都依赖各部门及银行人员得到的资料，他们同样也从为农民服务的社会团体得到资料。在银行的影响下，规划变成了以项目为导向，并且更多的是根据财政能力来调整。 规划系统中的资金管理
根据1969年制定的多层次规划方针，70%的资金来自于银行的贷款，这种作法一直持续到了1990年以后。例如1978-1983年的一个大型扶贫项目，有340万受益人口，投资达到107.357亿卢比。其中70% 的投资来源于信用，其他由政府承担。
从印度的经验来看，规划最大的问题是资金的支持，没有一个有力的财政支持系统来保证多层次规划的实施。特别是，对于政府投资的部分，大部分由邦来掌握，最多只能下到地区。实际上只有贷款部分是由基层使用的。但一个严重问题是，用贷款进行扶贫是否合适？在这种情况下，一个可行的办法是进行资金下放，例如，Gopal Krishan邦已经开始实行按比例来向各地区分配资金，分配的比例由表8-2的指标来决定。
表8-2 资金分配的指标
指标 人口 农业生产率 灌溉地比例 工业生产率 公路和铁路的密度 商业和合作银行平均服务人口量 通电村占总村数量的比例 总计： 14项 100%
权重（%） 指标 50 5 7 5 5 3 5 计划生育成果 无地劳力的比例 干旱区人口所占比例 森林覆盖率 识字人口比例 每千人口所拥有的医院数量 种姓和部落人口的比例 权重（%） 2 2 2 2 5 5 2 （五）多层次规划组织中的困难
印度所做的多层次规划当中有相当大的部分效果并不好。根据对前述的扶贫项目IRDP（1978-1985）的评估，在目标群体当中，只有3%的家庭成功脱贫。而进一步的评估则显示（1984年进行的），只有30%的贫困家庭得到了帮助。这个规划系统的主要问题是： 1、 规划机构缺少独立性导致的低效率
直到1980年以后，印度的邦政府在资源方面严重依赖于国家进行分配的结果，自身所具有的发挥余地极小。同时，邦政府也不愿意对其下的地区放权，邦政府所的规划只是个形式化的样子，真正实施的并不多。地区对邦政府的依赖则更大，它们没有掌握资源的权力，他们的财政资金主要靠上一级的拨款。地区所做的规划在很大的程度上只是各个部门提出的资金要求的汇总。
经济上的不独立性从根本上破坏了各层次相互监督各司其职的最初设计，多层次规划也就没有了效力，因为在很大的程度上，邦和地区的权力使他们的意志代替了任何其他的规划选择。
2、 在规划机构当中缺少专业规划人才
虽然印度政府对规划很重视，但是在很长的一段时间，规划没有能够真正搞起来，原因
