王立峰：行政三分制的行政法治契合
作者：王立峰
来源：《长白学刊》2009年第6期 本站发布时间：2010-1-20 23:31:52 阅读量：533次 分享到
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[摘要]《深圳市综合配套改革方案》的出台，标志着“行政三分制”这一新型行政管理模式的付诸实践。行政三分制在彰显其制度创新优势的同时，也面临着行政法治契合的难题，而这则关系到行政体制改革的成败。 [关键词]行政三分制;行政管理体制;行政法治契合
历经2003年“行政三分制”的热议、碰壁、沉寂之后，2009年5月，深圳市启动了新一轮的综合配套改革。在《深圳市综合配套改革方案》中，我们可喜地看到了行政体制改革中赫然地突出了“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中，执行专业高效，监督有力到位。”[1]显然，深圳市倡行“行政三分制”改革的决心比以往更加坚定了，行政体制改革的步子迈得更大了。但是附带的问题也就出现了，如何从理论上证成行政三分制?特别是如何从行政法治的角度规范行政三分制?这种新型的行政管理范式确确实实为行政法学提出一个难题。就目前而言，行政法学界尚未给出应有的回应。而这个问题却不仅仅耽于理论争鸣的层面，深圳市行政体制改革正如火如荼地全面展开，也亟待配套性的法律、法规加以规范，因而“行政三分制”的行政法治契合问题的现实意义则不彰自显。
一、行政三分制的内涵与行政法治证成
根据提出行政三分制的马敬仁教授的理解，“行政三分制，即在一级政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。”[2](P3)从具体操作层面来看，行政三分制改革是在对行政权进行事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局。决策局只管决策，而执行局则是单一的执行，监督局负责对决策与执行的监督。每个决策局将设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等，其成员将包括专家、市民和相关领域的资深退休干部。与此相配套，是建立三至五个公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统，其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务，如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。从层级设置来看，决策部门与执行部门的级别为同等级别，而监督部门则高一等级，监督决策部门与执行部门。从深圳市的行政体制改革规划来看，监督部门直接隶属于市长，听命于市长的指挥。2003年“行政三分制”浮出水面的时候，囿于意识形态的影响和新闻媒体的过度报道，“行政三分”总是被误
读为西方国家的“三权分立”，很难得到国家高层决策者们的认同。因而，要实现“行政三分制”与行政法治的契合，首要问题必须从行政法治的视角来证成“行政三分制”的合理性。 (一)分权与制衡理论
现代法哲学的研究表明：“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。”[3](P360)出于对权力本性的这种深刻的历史考察与理性分析，人们总是对权力保持高度的戒备心理。自西方启蒙时代起，权力的分立与制衡就成为民主政治国家的基本原则，奠定分权学说的是洛克，完善制衡思想的则是孟德斯鸠。当然分权思想的基本初衷是建立在人性为恶的前提之上，即人性的弱点无法抵抗权力的诱惑，如果大权集于一身，专制的流弊就不可避免。权力要分立，只有分立才能削弱专制，而权力同样需要制衡，只有制衡才能防范腐败。恰如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4](P154)诚然，宪政视野下的分权与制衡思想关注更多的是立法权、行政权与司法权三者之间的分立与制约。而这种分权与制衡的思想应用于行政权内部也是非常适用的，当代行政管理职能也是存在着决策、执行、监督等内部的三权划分。当然更多的时候，行政管理部门往往集决策、执行与监督于一体，其中流弊却是早已为人们所诟病，即“自裁自行、审执不分、审监一体”，行政机关既是裁判，又是球员。从这一点来看，“行政三分制”构成行政权内部的小三权的分立与制衡，既能够防范行政权的集中化、专断化，又能很好地与外部的权力分立与制约模式相衔接。 (二)行政自制理论
“行政自制”是当前行政法学研究领域出现的一种新型理论范畴，强调在固守传统的行政权力的外部制约前提下，需要从行政权内部寻求权力控制的一种途径。①这就是要认识到行政权不仅具有扩张与滥用的可能，也应该看到行政主体具有自我的权力制约能力，通过内部分权与自我监督，可以规范和引导行政管理走向良善和谐的治理轨道。传统的行政法理论认为，“行政权”好比一头关在笼子里的狮子，只有经过驯化之后才能给人们带来福祉。对权力的制约，传统的制约方式是一种外在的模式，即道德评价、立法制约、司法监督等，但是外在制约与行政权力之间总是很难实现有效的契合与衔接，“一收就死、一放就乱”的现象同样存在于行政法治之中。立法规制与司法监督在面对行政自由裁量权时，合法性与合理性之间总是很紧张，行政效率有时不得不做出一定的让步或牺牲。行政自制的价值在于重新承认行政主体也是理性人，具有自我反省与内在审查的能力，也能够别分善恶、趋利避害，行政主体通过自我控制、自我约束是可以在法治框架下规范自由裁量权的，进而有利于实现行政质量与效率的二者兼顾。麦迪逊认为，“假如人都是神，那么政府就没有必要存在了;如果能够以神来统治人，那么无论外部或内部的政府制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府，其最大的困难在于，你首先必须使政府能够控制被统治者;其次迫使政府控制自己。”[5](P351) (三)新公共管理理论
新公共管理理论兴起于20世纪末的西方国家，伴随着政府再造与重塑运动而成为主流理论，并对传统的管理模式进行了深刻的反思，重新确立了“让决策者决策，让管理者管理，让监督者监督”的理念。新公共管理理论倡导“以企业家精神去改革公共部门，让竞争机制和服务意识成为政府的活力源泉”，“政府应是起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。”[6](P21-26)英国学者胡德把新公共管理理论的主要内容概括为：(1)即时的职业化管理，让管理者进行管理并承担起责任。(2)明确的管理目标和绩效评估，将资源的分配和奖励与绩效评估挂钩，打破官僚体制范围内的集权式的人事管理。(3)强调产出控制，用项目预算和战略管理取代传统的预算和管理。(4)实行部门分权，强化公共部门内部竞争，破除部门之间的藩篱，建立网络型组织。(5)引入市场竞争机制，强调私人部门的管理风格和方法，实行任期合同和公共招标程序，增加人员雇用和奖惩制度的弹性。(6)强调资源运用上的克制与节约。[7](P89)可见，行政三分制改革所倡导的公共利益导向、服务行政、职能分立等目标已经基本具备了新公共管理理论的内涵。 二、行政三分制的行政法治契合的难点
行政三分制改革作为一种制度创新，突出特色体现为在既有政治体制未变的前提下要实现行政管理模式的转换，而这项改革面临的最大阻力同样来自于制度层面，即如何与外部的政治体制与法律制度实现整合。 (一)事务分权与权力分立存在矛盾
按照《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)的规定，地方政府各工作部门受本级政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受上级主管部门的业务指导或者领导。我国地方行政机关的设置是以事务分权为前提的，即地方行政机关是具有地域性的集决策权、执行权于一体的机关，根据公共
事务的类分，负责本行政区域内行政事务的管理。从基层至中央都具有类属性一致的下级与上级机关，下级接受上级领导，对上一级行政机关负责，即为隶属的条条型管理模式。同时，各级地方行政机关从属于区域性的各级政府，同级政府是其决策和指挥机关，并且接受同级人民代表大会的监督，向其负责，即为平行的块块状管理模式。“行政三分制”所倡导的内部的行政权力分立与现行的事务分权的条块模式之间存在一定的紧张关系：首先，决策部门、执行部门与监督部门的三分体制是以一个限权的市级政府为最高行政权力顶点的内部分权，原有的事务分权基础上的各部门必然要整合与重组，这必然导致《地方政府组织法》设定的上级部门领导权的弱化或空位。其次，行政权三分制改革后的地方行政部门必然要进行大部类的调整，原有机构要面临着重新定位与重组，而新部类中的机构设置的合法性与合理性同样面临着规范依据的问题。最后，行政三分制并非绝对适宜于某些公共事务管理，不能笼统地进行“一刀切”改革。公安、海关等部门具有绝对的专属性，并不适宜三权分立的改革。另外，在有些行政管理事项中，决策权与执行权无明显的区分。比如治安管理活动，决策行为与执行行为在很多情况下是一体的，不能分离。 (二)行政主体与行政机关难以对位
在行政法视域下，“行政主体”是指依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。而行政机关是指为实现行政目的而依法设置，承担行政事务并能独立进行管理的基本组织体。[8](P57)可见，行政机关与行政主体之间并非存在着一一对应的关系，行政主体的范畴更广一些，也包含了一些法律、法规授权的主体。确立行政主体的法律地位的目的在于明确了行政权力的合法依据，是依法行政的法制前提;另一层涵义就是明确了责任主体，即“有权必有责”。行政三分制改革之后，决策权与执行权的分立使得行政主体的界定更为复杂，也使得行政诉讼中被告身份更加难以确定。因而，在定位行政主体的时候，必然要面临下列一些问题：首先，行政三分制下的行政决策行为的性质如何定位，定位于抽象行政行为，还是具体行政行为?其次，行政执行部门能否作为独立的行政主体，能否独立承担行政责任，尤其在错误决策导致的执行错误的情况下?最后，在行政三分制下确立行政法意义上的行政主体、责任主体的法律依据何在，而目前这方面的法律规范尚付之阙如。 (三)内部监督与外部监督衔接困难
我国原有的政府内部监督是在行政系统内部的上下级行政机关的层级监督与专门监督的结合模式。层级监督即上级行政机关对下级行政机关、行政首长对公务员的所有行政行为进行监督;专门监督专指审计机关和监察机关对特定范围内的行政活动的监督。外部监督则侧重于同级人大监督与司法监督。现有内部监督与外部监督的配置基本上还是架构于行政层级管理体制基础之上的，因而政府内部监督与外部监督之间，虽然存在监督滞后、乏力等问题，但基本上能够有效地过渡与衔接。而深圳市此次倡行的行政三分制，对监察部门的设置则打乱了原有的层级监督模式，由高一级的监察局与审计局监督决策机关与执行机关，这种监督模式显然强化了监督的效力，但同时也存在着一定问题。首先，内部监督部门如何与外部监督有效衔接，监督部门由市长领导，向市长负责，还需不需要向省级及中央审计部门和监察部门负责?其次，监督部门的权力强化的同时，必然存在着如何监督“监督者”的问题，从权力制衡的角度来看，行政三分制中监督部门的权力显然是一头独大的，而缺乏有效的制约机制。最后，作为政府首长的市长，在行政三分制之中明显处于权力金字塔的顶端，监督部门绝对隶属于市长之下，而缺乏对市长权力的有效制约，但是，一把手的腐败问题确实是比较现实的问题。②
三、行政三分制的行政法治契合的途径
任何一项改革都要面对来自各方面的阻力与压力，行政体制改革面临的困难则更为巨大，其不仅要突破传统管理模式的束缚，实现标新立异，而且要大刀阔斧地进行权力的重组，实现利益协调。行政三分制改革尚处于试点阶段，也存在着诸多问题，但我们不能一棒子打死，要以宽容的心态允许试错，要以包容的心理面对失败。因而，对行政三分制这种制度创新模式，我们更应客观地面对其存在的问题，在现存的制度环境中使之更加完善。从目前来看，行政三分制的行政法治契合问题可以从以下途径获致：
(一)从依法行政角度，明晰事权范围，规范权力归属
《地方政府组织法》第六十条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，设立必要的工作部门，这构成了行政三分制的法律依据。面对事务分权与权力分立间存在的矛盾，建议出台地方性的行政规章，通过行政立法手段把决策部门、执行部门与监督部门的职权法定化，明确各自的事权范围，实现决策权、执法权与监督权的规范化。此外，在决策、执行与监督部门中的具体行政管理活动中，应根据本部门管理的特点，出台灵活变通的细则。作为行政三分制改革的规范依据，政府规章与非规范性文件必须要符合行政法治的基本要求：其一，坚持法律保留原则，不得随意创设权
力与权利，规章与非规范性文件的出台必须有法律、法规的明确依据。其二，规章与非规范性文件的内容不得与上级法律、法规相抵触，规范的事项不得越权，超越其权限范围。从行政法治角度，政府应出台相应的规章对决策局的设置、规模、职权范围、人员编制进行设定，一要保障决策权、执行权与监督权的合理配置;二要设定三权之间的界限，避免权力交叉，产生争权现象;三要明确责任归属，保证责权统一。
(二)行政主体的定位：行政三分制与行政复议和行政诉讼的制度契合
行政主体是行政法学意义上的责任主体，具有职权主体与法律授权主体两类的界分，定位行政主体的意义在于，一方面可以确认行政主体的职权范围，保障行政行为的效力;另一方面可以表明责任的归属，是确定复议机关与行政诉讼被告的依据，保障行政相对人获得有效的法律救济。行政三分制改革对原有的行政机关的职权进行了重新划定，从保障公民权利的角度，有必要明确行政主体的身份，以便畅通救济渠道，防止行政机关相互“踢皮球”，推卸责任。
《行政复议法》规定了“块块”为主，以“条条”为辅的复议管辖体制，在明确申请人的管辖选择权的基础上，倾向于鼓励申请人向本级人民政府申请复议。同时对实行垂直领导的行政机关规定了“条条”管辖体制。因而在行政三分制下，复议机关的选择主要有以下几种情况：第一，对各个决策局的行政决定不服的，由市政府作为复议机关。第二，对执行局的行政行为不服的，同样由市政府作为复议机关，但要区分两种情况：一种是执行局是受托组织的，对应的决策局是被复议机关;一种是执行局是职权主体的，执行局是被复议机关。
第三，存在垂直隶属的行政机关，如海关、金融、国税等机关，由上一级行政机关作为复议机关。
按照《行政诉讼法》的一般规则，行政诉讼的被告必须具有行政主体资格，除了职权主体、法律法规授权主体外，《行政诉讼法若干问题的解释》中也承认了规章授权的组织的被告资格。结合行政诉讼法的一般规定，行政三分制框架下，行政诉讼被告的确定具有以下几种情况：第一，行政相对人对决策局的具体行政行为提起诉讼的，决策局是被告。第二，行政相对人对执行局的具体行政行为提起诉讼的，分为两种情况：一是执行局违法行政的，执行局是被告;二是执行局依法执行决策局的行政决定的，决策局是被告。第三，决策局依法律、法规和规章的规定，委托其他组织执行其行政决定时，相对人提起诉讼的，决策局是被告。第四，相对人对决策局的行政行为和执行局的执行行为提起诉讼的，决策局与执行局共同作为被告。
(三)规范行政程序：实现决策程序、执行程序、监督程序的法治契合
行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。正当的行政程序对行政管理行为的调整作用主要表现为：(1)通过程序的时间、空间要素来克服和防止法律行为的随意性和随机性;(2)导引人们的行为按照一定的标准施行;(3)缓解人们在原先的行为和心理冲突，消除紧张的气氛;(4)实现程序化的角色分工，形成对立意见的交涉;(5)通过程序化的形式示范，展现直观公正;(6)通过抑制和环节设置，平衡权力，防范权力异化。[9](P162-165)在行政三分制模式下，正当的行政程序应当体现于决策、执行与监督之中，按照权力运行的不同特点对其要求也不太一样。 对决策程序来说，行政规章、政策、决定、办法的出台，应严格遵循正当的程序，即要经过立项、起草、审查、决定和公布几个环节。具体而言，立项阶段应由内设的委员会在广泛听取民意的基础上提出立项报告，拟定年度工作计划，报决策中心批准;起草由专门的部门委员会，在经过专家论证、民意收集、实践调研基础之上，出台相应的草案;审查阶段由决策中心根据行政法律、法规的要求进行合法性与合理性审查，签署最终意见;最后由决策中心在负责局长的批准下对外公布行政决定或政策法规，相关决策交付执行局具体施行。
对执行程序来说，要严格坚持依法行政，尤其在涉及相对人权益的事项时，要严格依照《行政许可法》、《行政处罚法》等法规的程序进行。在行政三分制下，执行局与决策局之间可以订立绩效合同，通过绩效评估反馈执行效果。对现有的执行行为要突出公共服务色彩，明确相应责任的归属。从完善执行程序角度而言，一要加强执行局间的协调机制，避免多头执法、利益争夺现象;二要强化执行的效率，简化执行程序，缩短执行期限。三要建立行政执行责任机制，把执法责任、权限具体落实到职能机构、岗位和个人。
对监督程序来说，专门监督分为两类，即审计监督和行政监察。审计监督主要对决策局和执行局在经济方面行政行为具有直接、有效的监控。依《审计法》规定，审计监督程序包括：(1)要求被审计部门报送财务资料;(2)检查和调查被审计部门的财务情况;(3)对违法经济行为进行制止并采取措施;(4)通报与处理违纪行为。行政监察主要对决策局和执法局及其公务员、其他相关人的违法、违纪行为进行监视、督察和惩戒。实施行政监察，有两种程序：一是检查程序，包括立项、制定检查方案并组织实施，向本级人民政府或者上级监察机关作出检查情况报告以及根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。二是调查程序，受理对涉及行政机关和公务员违法行政行为的控告、检举，并按不同情况采取不
同步骤。一般包括立案调查、证据收集、案件定性、违纪处理、违法移交等基本过程。此外，鉴于行政“一把手”监督力度的薄弱，建议通过监督层级上报制度实现，即对决策局、执行局的首长，由监督部门直接上报市级政府，由市长和市委督察;发现市级首长违法、违纪，上报省级监察部门处理，并通报同级人大机关。 注释：
①“行政自制”理论由崔卓兰教授所倡导，强调一种反思性的理性模式，在强调外部制约的前提下，要发掘出行政主体的“自律、自察、自控”的能力，进而构建一种新型的公共行政模式。相关理论参见：崔卓兰、卢护锋：《行政自制之途径探寻》，载于《吉林大学社会科学学报》，2008年第1期，第22-32页。
②具有戏剧化色彩的是，深圳市的行政三分制改革从2003年初露端倪至2009年付诸实践，都得到了时任市长的大力支持，而这两任市长却都因腐败违纪而被拉下马，这更突显出行政监督的尴尬。相关报道参见：“于幼军落马彰显中央反腐坚强决心”，http://www.zgxcfx.com/Arti-cle_Show.asp?ArticleID=13016。“深圳市长许宗衡涉嫌严重违纪接受调查”，
http://www.chinadaily.com.cn/zgzx/2009-06/08/content_8259957.htm。 参考文献：
[1]深圳市人民政府新闻办公室.深圳市综合配套改革总体方案
[EB/OL]http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_46/fbg/200905/t20090526_1111017.htm，2009-05-26.
[2]郑代良，马敬仁.浅析“行政三分制”与“行政三联制”的区别[J].行政与法,2003，(9).
[3][美]博登海默.法理学———法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京：中国政法大学出版社，1999. [4][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961. [5][美]汉密尔顿，等.联邦党人文集[M].程逢如，译.北京：商务印书馆，1980.
[6][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革公共部门[M].周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，2006.
[7][英]劳伦斯·迈耶，等.比较政治学：变动世界中的国家和理论[M].罗飞，等，译.北京：华夏出版社，2001. [8]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2005. [9]张文显.法理学(第二版)[C].北京：高等教育出版社，2003.
[作者简介]王立峰(1976—)，男，辽宁鞍山人，吉林大学行政学院副教授，硕士生导师，吉林大学政治学博士后流动站研究人员。研究方向：宪法与行政法学，法政治学。
