为一部分具体行政行为依据的其它规范性文件。当然前提是其所依据的其它规范性文件与作为行政法渊源的宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章不相抵触。作为行政行为依据的这些规范性法律文件，我们可以将其称为广义上的法。存在即合理。法作为一种长期存在的历史现象，也昭示着一种合理性，因为法自身就具有公平、正义、效率和秩序等理性价值。法律必须合理，否则成为恶法，其自身便不具有合法性，更谈不上被遵守或信仰了。而法律必被信仰，否则它将形同虚设， 即“恶法非法”。法之所以被制定出来，是因为它是理性的人们制造出来的一种工具，利用它可以维护良好的社会秩序，实现社会的进步和效益的正增长。行为合法即符合了人类对理性价值的追求。行政行为合法，也可以说它是合理的。以上分析是从法的价值合理性角度进行分析的。而我们论及的行政行为的合法性、合理性是从实务角度即为行政复议和行政诉讼提供标准的角度出发的。这里的合法和合理是有特定含义的，其含义就是前面一二部分所论述的。羁束行政行为只存在合法性的问题，自由裁量行政行为既存在合法性问题也涉及合理性问题。自由裁量行政行为要做到合理，必须首先具备合法性。合法是合理的前提。行政行为违法，就超越了法为行政主体所设定的行使权力的范围，是根本无法做到合理的。因为行政行为合理是要在法所规定的范围和幅度内根据具体情况做出选择。自由裁量行政行为的自由是有限度的自由，或者确切地说，行政机关在做出行政行为时根本没有自由。合法是合理的基础，行政行为应该在合法的基础上进一
步做到客观公正。
四、合法不合理与合理不合法的现象分析
行政主体做出的行政行为应当既合法，又公正合理，这样才能实现行政管理的目的，保护相对人的合法权益。但是在实际的执法中，却出现了一些不和谐的声音：行政相对人认为行政机关的行政行为不合理，对自己的处罚过重；而行政机关也在实践中遇到了合理不合法的局面，执法没有法律支持，显得畏首畏尾。这些问题不能回避，应该得到及时的解决。 一 合法不合理的行政行为
行政行为合法而不合理指行政机关没有正确行使自由裁量权所导致的行政行为失当以及作为行政行为依据的法律、法规等规范性法律文件存在缺陷造成的行政行为形式“合法”而实质不合法。其原因在于：行政机关没有正确行使自由裁量权。如前所述，当代社会关系变化迅速，立法机关不可能一一做出规定，尤其对行政性、技术性较强的事务赋予了行政机关进行自由裁量的权力。行政机关在法律、法规规定的范围和幅度内，应根据具体情况，做出合乎情理的、正当的行政行为，而不能滥用这种权力。行政机关滥用自由裁量权的情形主要有：违反法律目的和意图行政行为动机不纯； 疏忽明显应当考虑的因素，即疏忽了一般人所能预见和考虑的因素或疏忽了行政职责的特殊要求；考虑了不相关的因素；违反平等性，即对事实性质相同的案件做出不同处理，偏袒一方而歧视另一方，明显有失公正；反复无常，即今天这样处理，明天那样处理，随心所欲，没有同一性。
作为行政行为依据的行政管理法规存在缺陷。 法律的滞后性。法律不是万能的，不可能做到面面俱到，将一切社会关系都囊括其中。而且法律一旦制定出来就具有相对稳定性，不能轻易改、废，否则将会影响法律的权威性，同时会使人们无所适从。但是，随着社会的发展，社会关系也处在不断变动之中，作为社会关系调整器的法律也应做出相应改动。否则，法律就成了僵死的机器，会阻碍社会的前进。行政管理法规的制定主体有立法机关和行政机关。立法机关实行的是议制，只有在会议期间才能进行法律的立、改、废活动。而行政机关除了行政立法，还承担着大量繁重的具体行政事务。总之，作为行政行为依据的法律、法规不可避免地存在一些与现实相脱节的地方。如果将这样的“法”作为依法行政的依据，越依“法”行政，离法治的轨道越远；越严格执“法”，就越侵犯相对人的合法权益。行政法律体系不健全。从宏观角度来讲，由于我国行政法制化起步晚，行政法律体系不完善，尤其是行政程序法。目前我国还没有一部统一的行政程序法典，各种行政程序规范散落在单行法律、法规中，还有许多行政行为没有相应的程序性规定。而行政程序内含行政公开、行政参与等基本制度，它们使行政过程成为开放、透明的运行系统，对行政机关做出行政行为产生积极影响，保证行政机关正确行使自由裁量权。如果行政程序不完善，行政机关易于暗箱操作，拒绝接受相对人的参与和监督，再加上权力所特有的侵蚀性，行政机关往往会滥用自由裁量 行政与法权。
为了保证行政机关正确行使行政权力，保护相对人的合法权益，消除
合法不合理的行政行为，针对造成行政行为合法不合理的原因，应该采取以下对策： 提高行政执法者的素质。行政执法人员是行政行为的具体做出者，他们的业务素质直接影响行政行为的质量。要加强对执法者法律素养、政策领悟力的培养，提高他们的思想道德水平，增强社会责任感和职业道德感，以准确理解立法意图，公正执法。加强立法，对行政自由裁量权的行使范围进行界定，明确行使自由裁量权必须遵循的原则和规则，构造合理的行政程序规范，制定行政程序法典，克服当前行政程序对行政行为制约严重不足的状况。 完善司法审查制度，充分发挥行政诉讼和国家赔偿在保护公民合法权益，制约自由裁量权方面的作用，适当的时候可以考虑修改行政诉讼法，将行政自由裁量权纳入司法审查的范围，因为无司法审查，公民的权利和自由就缺少最后的法律保障。+& 建立滥用自由裁量权的责任追究制度，以此促使行政执法人员转变观念，牢记法律授予自由裁量权的目的是为了保障公民的自由和权利，实现社会的公共福祉。-& 立法机关和行政机关法制部门要及时对其所制定的法律、法规等进行清理和汇编，修改或废止不合时宜的规范以及相互矛盾的法律规范，使行政行为所依据的行政管理法规也具有真正的合理性。 二 合理不合法的行政行为
在行政执法过程中，行政机关也经常会遇到一些合理不合法的难题。主要以下几种情况： 行政机关执行的法律、法规和规章等本来已经不合时宜，但没有得到及时的修改或废除，如果以此种行政管理法规做出行政行为，则与法理、公理或一般公平观念严重违背。因此行
