TOT(Transfer Operate Transfer),是指政府把已经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权(Franchise)移交给民间投资人(T),通过在约定期限的经营(O),民间投资人收回全部投资和合理回报,待特许经营期结束后,政府再将项目的所有权收回(T)的一种投融资模式。TOT只涉及到已建基础设施项目经营权的转让,不存在产权、股权的让渡,可以避免不必要的争执和纠纷。它的最大优势在于:有效地回避了国有资产流失问题,保证了政府对公共基础设施的控制权,盘活国有资产存量,实现国有资产保值增值;项目成本和项目产品价格相对较低;可减少政府财政压力,促进投资体制的转变;体制因素制约较少,能较好地利用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。 3、PPP
PPP(Public Private Partnership),即公共部门与民营企业合作模式,是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。它是为了弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式,广泛应用于交通、医疗、公共安全(监狱)、教育(学校)、国防和公共不动产管理等。该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,其优点是: (1)以私人合作者运营和维护公共设施,能有效提高服务的质量和效率; (2)实现政府从公共服务的提供者变成一个监管角色的转换,并在财政预算方面减轻政府压力;(3)有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验; (5)使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用; (6)节约成本和政府拥有一定的控制权; (7)有效地实现风险转移,并减少建设时间。 4、 PFI
PFI(Private Finance Initiative),是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营,政府对私人部门提供的产品和服务进行购买,也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式出现,是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式,其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。与BOT、TOT、PPP相比,PFI的最大优势是适用领域广泛,它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施,还可以用于非经营性的城市公益项目,是拓宽融资渠道,缓解资金压力的最佳模式。实行PFI模式,能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出,能够使政府一次性投入建
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成的项目,分摊到若干年支付,等于分期付款,可有效地减轻当前的财政负担。此外,提高建设效率和转移项目风险是PFI较突出的优势所在。 5、 ABS
ABS(Asset backed Securitization),是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式,即以项目所拥有的资产为基础,以项目资产可以带来的预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于ABS只适用于有比较稳定可靠现金流的项目,而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求,从多种融资方式的比较看,收费的基础设施ABS融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势,首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次,由于有信用增级的措施,当在资本市场大规模筹集资金时,成本可以降低。再次, ABS融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用,在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。因此,ABS是收费的公共基础设施建设融资的理想选择。
（二）五种方式的适用性比较
为了能区分这五种方式在公共基础设施适用的差异性,重点选择了在适用范围、风险承担、投资主体、资金来源和基础设施使用效率五个方面来进行比较(见表2):BOT只适用规模较大的基础设施,并要求有较好的收益,但不能用于收益较低或没有收益的非经营性项目;TOT只能用于现存的基础设施,且也要求有良好的收益表现,而PPP、PFI却能够更好地弥补上述不足,不仅能广泛地用于经营性基础设施,还能更好地用于非经营性项目;当以上四种方式还不能解决资金问题的时候,可用ABS来弥补建设资金的不足。同时我们还发现,这五种方式不光是解决政府资金短缺的问题,更主要的是均采用了市场化的商业运作,这对转变政府在城市公共基础设施建设中的职能,提高公共基础设施使用的效率和服务水平发挥了重要作用,并有力地推动了城市化的进程。因此,在全国各地积极地推进城市化进程中面临的政府财力有限、银行债务融资的风险负担日益严重、发行国债和向国外借款为公共基础设施建设筹资的空间已相当有限的背景下,BOT、TOT、PFI、PPP、ABS作为投融资方式理应成为城市公共基础设施建设中的最佳选择。
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表2 五种投融资方式在城市基础公共设施建设中的差异性比较
类 方 式 别 BOT 规模较大的纯经营项目 收益性要高 TOT 纯经营性项目 收益性要高 PPP 规模较小的经营项目 不要求较高的收益 风险较小 PFI 经营性和非经营性项目 不要求较高的收益 ABS 经营性项目 适用范围 收益要求 风险大小 承担主体 要求有稳定的收益 风险较大 风险适中 风险较小 风险较大 外商和民间资本承担全部风险 有经营上承担责任 由政府，民间资本和贷款银行承担 政府不承担项目建设的各种风险，所有的风险由民间投资主体承担 全社会投资者 投资主体 外商和民间资本 民间资本 民间资本 风险资本 由投资者承担，但能分散投资的风险，使每个投资者承担的风险相对较小 资金来源 自有资本和银行信贷（包括利自有资本和银行信自有资本和银行信贷 自有资本和政府分期付款、补贴 资本市场 用外资，下同） 贷 资产的管理和使用效率 加快项目的建设，提高资产的使用效率 盘活资产存量，提高管理能力 转换政府职能，提高使用效率 减轻财政负担，借助商业化运作，提高服务水平 扩大资金来源，加强资产管理，提高管理能力
（三）最佳组合中的政府职能定位
如何使BOT、TOT、PFI、PPP、ABS在公共基础设施建设中得到广泛的应用,政府的职能十分关键。如美国的洛杉矶市政厅认为,作为社会管理者,政府在投融资体制中的作用主要不在于直接参与具体项目的投资建设,而在于通过制定产业政策、完善投资法规、健全投资服务与优化投资环境,吸引各类资本参与,促进全社会投资的稳定增长。因此,在投融资体制改革的过程中,应重新定位政府在城市公共基础设施建设中的职能。
1、重新转变政府的行政职能
政府在公共基础设施建设中的职能是:制定民间资本进入公共基础设施建设
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的法律法规,尤其是完善投融资法规,规范投资行为,依法保护各类投资者的合法权益,建立公开、公正、公平、公信的市场秩序;制定城市公共基础设施产业政策和中长期发展规划,引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的项目,充当基础设施的总体规划者;项目招商、确定资产产权归属和资金补贴以及与公众利益协调的主要充当者;优化投融资环境,为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境,力求形成万商云集、近悦远来的局面。 2、消除市场准入障碍,实现公共基础设施项目投资主体多元化
市场准入障碍是民间资本进入城市公共基础设施投资的一个重大障碍。由于政府政策引导缺失、法规不健全以及政府信用等不确定因素，民间资本和外资进入该领域相当缓慢。比如PPP、PFI和ABS在发达国家和部分发展中国家被视为最佳的投融资方式,而在我国至今还处于理论研究阶段。同时，由于政府高度垄断经营的基础设在施建设中容易出现浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多问题。积极吸引外资和民间资本进入公共基础设施建设,并按市场化模式运作,既能有效地减轻政府财政支出的压力,以提高公共基础设施投资和运营的效率,又不会产生公共产权问题。
3、明确产权和特许经营权,设计合理的收益分配
为确保民间资本(包括外资)能顺利进入公共基础设施领域,前提条件是政府能够界定产权和实行特许经营制度,以明确政府和企业间的责、权、利关系。土地使用权和收费制度的不明朗(如城市规划等因素的变动)对民间资本的进入产生不确定影响,尤其是收费制度最为敏感。因此,改革现行的收费制度,提高收费标准,对政府、投资者和消费者都是有利的:对政府而言,公共基础设施市场化运作不仅可以减轻其沉重的财政负担,还可以改善投资环境,从而吸引更多的民间资本进入该领域;收费标准的提高可以提高投资者的赢利空间,以增加其投资的积极性,从而改善该行业的供给状况和服务水平;对消费者而言,随着收入水平的提高,收费标准的提高虽对消费者的支出产生一定的影响,但与消费者获得更优质的服务相比,消费者的福利得到了改善。 4、形成有效的监管构架,协调各方利益
我国城市公共基础设施建设引入民间资本投资还处于起步阶段,尤其是西部地区的城市化进程,缺乏监管经验,可参照《深圳共用事业特许经营办法》,并加
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