无法实施这种开发。另外，上盖开发是用地的二次利用，如果不预先进行相关综合开发的接口设计，一旦轨交开通，就将难以对用地进行开发。
事实上，轨交路线和车站只要规划出来，土地、房地产就已经在升值了，如果不预先规划，留给物业发展商的发展利润就会大大缩小。
所以，香港地铁公司明确提出了“两个提前介入”，就是地铁在规划设计阶段，要提前介入物业开发和营运业务。香港认为，营运部门是最终用户，这个东西好不好用，是由营运部门说了算的，所以，在规划设计阶段，营运部门就要提前介入。
过程是怎样的呢？
第一个阶段，是项目的提出和总体策划。这个R+P项目，由政府提出，明确这个项目要实施，然后由港铁对沿线土地进行整体评估，政府允许地铁公司根据成本效益原则，对线位站位进行选择、调整。
香港与内地的操作有一个程序上的差别：在内地，交通规划所确定的轨道交通的线位站位，就会被最后实施，但香港不是这样。
香港在轨道交通规划后，还会有一个综合开发规划阶段。这个阶段，由港铁对修建的地铁、车站物业进行统一规划策划，结合周边用地，对局部的站位线位和周边的土地利用性质、开发强度等，再做一次调整，并与政府进行协商，形成最终方案。比如，把车站向旁边调50米，恰好是一个城市更新地块。城市更新，如果容积率不翻倍，经济上很难打平；而容积率要是做这么高，交通又承载不了。但这个更新地块如果正好在地铁上方，两者结合，就会兼顾交通与经济，为地铁带来大量客流。我们过去不是这种模式，没有再调整的过程。
第二个阶段，项目开发授权和具体策划。这个阶段后，港铁公司以修地铁之前的价格，获得这块土地。之后，由港铁公司完成这个项目发展的相关各种规划、设计，向政府申请规划审批。
接着进入第三个阶段——合作开发。挑选房地产开发商，将这块地以修地铁之后的价格卖给开发商，然后按规划方案共同合作，开发上盖空间。之后签署开发协议。港铁公司负责监管，参与物业管理，建成后移交并分享利润。
多年来，香港地铁和房地产开发商形成了一个非常紧密、运作有序的联合开发团队，互动默契。最后实现政府、港铁、物业开发商、市民的共赢。
需面对的关键问题
现在我们面临的问题是，相关政策支持力度不足，有些部门出台的政策，其他部门并没有联动去做修改，卡在最后一公里。主要有几个问题：
一是尚未出台相关法律法规，去规范综合开发的开展、实施： 基本没有涉及地铁建设模式、融资、沿线土地物业开发事项的法律法规，而是采取一事一议的方式。
二是现有规划设计体系并未尽早明确综合开发相关事宜：针对是否综合开发、如何明确综合开发功能和指标等问题，规划层面没有制定针对性、实操性的指标、办法或条例。
三是土地政策对综合开发土地储备、土地出让等方面支持不足：未建立综合开发土地储备机制，造成不易整备、开发成本高等问题；土地出让方面，也不利于实现地铁投融资。
在土地政策方面，包括国家物权法、土地管理法，以及关于国有建设用地招拍挂出让的相关规定，都指出，现在的轨道交通用地是市政交通，通过零地价划拨，不可进行商业性开发。如果划拨用地更改用途，需要更改性质或补交地价，才能进入市场。这种情况下，现在地铁公司即便进行上盖开发，基于土地性质，开发后也进不了市场。另外，如果一定要招拍挂，轨道交通建设主体存在可能无法竞得综合开发地块的风险。还有用地确权的问题。下面是地铁，权属是政府的，上面是物业，权属为商业，在同一个地块，怎能保证在不同层面有不同权属？我国现在还不允许同一块地不同层面发不同的物业所有证。最后是容积率限制。我们车站周边，基本容积率都很低，有些车站甚至根本搞不了综合开发。这些都是问题。
四是部门的合作和联动机制，这涉及很多部门，不仅涉及本地城市，内部协调跨度大，难度也大。不同部门对规划条件、规划目标、规划持续认识不同，且相关规划的编制审批各有体系，规划形成过程中，缺少有效的沟通平台和协调机制。在这种情况下，这件事很难做下去。
深圳的实践与探索
轨交造价昂贵，成本很高。这个过程中，我们需解决以下问题：
第一，钱的问题，如何保证大规模的财政投入可持续？第二，如何解决投资软约束？这是机制问题。第三，如何有效控制亏损，实现自身造血机制？
这里说说北京四号线和深圳四号线。同样是内地城市与香港地铁合作项目，但两者不同。我们做个对比。
北京四号线项目，重点不在引进投资，而是探索一种模式，实际上，香港地铁没投多少钱。北京四号线，整个建设内容分成两个包，A包是土建，B包是机电。B包这一块，和香港地铁合作，进行特许经营，经营期三十年，然后以租赁经营模式交给四号线公司。这是整个项目结构。
深圳地铁四号线不同。深圳当初主要希望缓解建设资金压力，在这个基础上，形成一种相对激进的探索。
最初的想法，是学香港搞TOD，原来的设想是，政府给它82万平方米的地，可售建筑面积是290万平方米，学香港搞综合开发，然后香港给深圳建条地铁。但这个模式没做下去，不是香港地铁公司没有意愿，更不是深圳政府没有意愿。深圳政府在国家层面做了很多协调，但在技术上，当时国家相关政策都不支持，这套模式落不了地。R+P做不成，最后演变成政府以现金补贴给它回报的形式，连补十年，每年补6.2亿。这和当初设想有区别。后来香港地铁公司以招拍挂形式，拿到龙华车辆段上盖的开发权，拿地大概花了18亿。
再到后来，深圳五号线，是深圳轨道二期的一条东西向环线，总投资200亿元。这条线没有搞TOD，仅通过BT代建的模式，解决了政府一定时间内的资金压力。优势是缩短了工期，减少了政府管理的环节。不足是合作谈判艰巨，政府在前期也要加强管理力量；还有资金成本很高，投融资策划不尽如人意。
总结一下BT模式：第一，从政府而言，融资效果有限，最终还是政府出钱，但有利于项目进度。第二，需要强势承办人，对自身能力要求高； 第三， 减少廉政风险；第四，招标成形式，谈判定结果。
后来，到了深圳的七、九、十一号线。三条线全长107公里，总投资800多亿元。其过程进行了深化： 1.公开招标、评定分离，充分竞争； 2.降低融资费用； 3.强化设计和施工的协调；4.优化相关费用，降低风险包干费和建设单位管理费。5.整体效果不错（进度、资金、协调）。
二期建设完成后，深圳轨道交通进入网络化运营与大规模、高速度建设并进阶段。确保轨道交通在建设资金、行业发展等方面可持续，是深圳轨道交通发展面临的巨大挑战，选取六号线为“轨道+物业”发展模式的试点线路，主要探索以下三方面：
1.如何实现轨道交通与沿线物业开发的良好互动及协调发展？ 2.如何保证轨道交通建设资金投入可以持续？ 3.轨道交通运营企业如何盈利，实现自身“造血”功能？
轨道6号线开始尝试R+P模式，即香港TOD模式，但R+P模式最大的困难是，物业产生收益是滞后的。这期间，我们要投两份钱。怎么办？可以采用BT模式。上盖物业开发，与地铁建设同步，以土地资源融资，以土地资源注入当项目资本金，以BT模式缓解建设期间的资金压力，打个时间差（图3）。
建议与对策
为什么香港地铁能做成TOD，之前在中国内地不行？是香港人更聪明？当然不是。
第一，政府各职能部门分块管理，难以实现最优效益。职能部门条块分割，政府之间协调跨度大、难度大。发改、规划、财政、国土，各部门价值取向不同，相关政策各异。目前国内没有形成一套模式，打破原有架构，使之更好地协同。各个部门都在讲，在现行政策下，这样不行，那样不行。那最终这个事又怎么行？地铁公司积极性也会受影响，这是现存体制的问题。对策是建立多部门、多专业协同的轨道+物业的综合规划新工作机制 。
第二，政府投资为主的投资方式，使财政背负巨大压力，轨道公司亏损难以解决。对策是投融资模式转变：将轨道的外部效益内部化，使项目本身获得资金平衡，解决投资、补贴的缺口。
第三，政府授权经营模式，实质是政府经营，缺乏有效的激励机制，不利于提高经营效率。企业承担非常有限的责任。表现为，投资靠政府，经营靠补贴，盈利靠提价。对策是，建立相对完备的轨道交通投资经营体制和风险收益分配机制。
第四，前期整体策划和组织模式，首先需要经营城市的概念。这个过程中，引入很多机
构，如搞投融资的、搞房地产策划的。所谓治未病不治末病，特别需要加强项目前期整体策划。事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。区别于以前的工作模式，这里引入物业开发顾问，做很多具体工作，包括土地价格评估、重点地块城市设计、物业发展的组成、用地性质的优化，等等。横向组合，纵向搭接，强调全过程的沟通和协调。
需要在传统可研基础上，开展综合开发研究和投融资研究工作。三项研究同步开展,相互支持。
随着深圳轨道建设由“磨合-试验”期进入“成熟-加速”期，“轨道+物业” 综合开发的模式制度创新的尝试，还将不断深入。
这只是开始！
