数的同意，即可获得破产申请资格。（2）地方政府与债权人协商后不能得到过半数同意，但地方政府在此之前的协商是诚恳、善意，而非单方面的，破产法院一般也认定其有破产申请资格。（3）地方政府的债权人过多，双方协商确实困难或者确定没有协商的可能，破产法院仍可批准地方政府的破产申请。（4）地方政府的债权人有优先特权的，破产法院也不会驳回地方政府的破产申请。 （二）地方政府的自治权
地方政府行使公共管理职能，具有特殊的行政地位。尤其是美国联邦宪法和联邦体制，使得地方政府较之其他的破产主体，在破产期间受到很少的限制，享有更多的自治权。《美国破产法》第903条、第904条对此进行了详细规定。在保证州政府对其地方政府的行政主导权的同时，给予破产的地方政府自主管理其内部事务的权利，并且实践中，州政府往往还会将自身的部分职权授权破产的地方政府行使。同时，除破产的地方政府同意或为了执行债务调整计划书外，法院对其政务的执行、财产和收入、运用或享用任何能制造收入的财产等都不得干涉。此外，破产管理人一职一般都由破产的地方政府自行担任，只有破产的地方政府出现诸如隐匿财产、欺诈等行为时，破产管理人才改由破产法院指派。由此，破产的地方政府享有的上述种种自治权，是其他破产主体所不能想象的，而这也正是美国地方政府破产制度的一大特色。 （三）债务调整计划书
可以说，债务调整计划书是《美国破产法》第九章的核心内容。地方政府对债务调整计划书具有完整的主导权，且在提出破产申请后120天之内具有向破产法院提出申请的专属权利（在120天之后，任何债权人和其他有关方均可提出计划）。该计划书应当包括按照同种债务分类对债权人的分组，并说明各组债权人可获得何种清偿。同时，根据《美国破产法》第943条和第1129条的相关规定，债务调整计划书必须符合以下要求：（1）计划书必须不违反《美国破产法》第九章的所有相关规定；（2）计划书内容所有相关支出皆需详细揭露且是合理的；（3）计划书内容不能包含任何法律不允许地方政府执行的项目；（4）计划书必须得到地方上任何相关法律或决议的承认；（5）计划书内容必须是诚实且不违背任何法律；（6）计划书必须是可预期的且符合债权人最大利益。
债务调整计划书制定以后，必须经由各组债权人表决同意，达到规定标准，再经破产法院批准，方能生效。《美国破产法》第九章对此规定得比较复杂。总结概括如下：（1）如果一项计划得到所有各组的批准，并符合破产法的有关原则，法院就必须批准这项计划；（2）如果这项计划得到某些组的批准，并符合破产法的有关原则，法院也有权批准；（3）如果这项计划未得到任何组的批准，法院就无权批准；（4）此处破产法的有关原则包括债权人最大利益原则、公平对待原则和绝对优先原则。 如果债务调整计划不符合这些原则，则无论它获得多少组的同意，破产法院也无权批准这项计划。债务调整计划书获得批准后，破产法院会监督计划书的初期执行，因为大部分的改组措施都会在这个阶段完成；之后，法院将宣布法院程序的终结，由地方政府独立地按债务调整计划进行整顿，直至破产的消除。 （四）破产进行中中止契约
一些地方政府的财政危机除了债务的调整外，还包含持续进行的契约责任。此处的契约是指地方政府与其清洁工、维修工、保安等员工所订立的契约。在某种程度上这种契约也可能成为地方政府陷入财政危机的原因之一。根据《美国破产法》第365条的规定，破产管理人（通常是破产的地方政府自身）在法院同意的情况下被赋予维持或主动中止该种契约的权利，但是需要为其违约行为造成的损害承担赔偿责任，而这些责任通常最后会被视为无担保债权，虽有最大利益原则的保护，但地方政府最终承担的赔偿责任也会有明显的减轻。相较于其他主体的破产制度，这无疑是美国地方政府破产制度的突出优势之一。 （五）“自动停止”
《美国破产法》第362条规定了“自动停止”（Automatic stay），是美国别具一格的破产保全制度。概括地说，自动停止是指破产程序启动时，所有针对债务人的实现债权的行为都自动归于停止的制度。 该制度自动生效，适用于所有债务人和所有的程序，尤其是破产重整程序。因此，地方政府的破产调整自然也适用这一制度。虽然这一制度并非地方政府破产所独有，但由于地方政府在主体上的特殊性，承载管理社会的重任，这一制度对地方政府破产的进行便显得尤为重要，它提供了除其他破产保护以外的又一层次的保障，为地方政府债务调整争取了宝贵的时间，同时也有助于地方政府在破产期间维系正常的日常公务运作，利于维护社会的稳定。 四、美国地方政府破产制度的实践
要研究美国地方政府破产制度，就不得不提及著名的1994年美国加州橘县（orange county）政府破产事件，这是美国破产法历史上最具标志性和代表性的地方政府破产案，对于了解和研究美国地方政府破产制度具有重要的意义。 （一）橘县政府破产事件回顾
橘县位于美国南加州，因盛产柑橘而得名，是加州人口第二多的大县，也曾是加州最富有的地方。当时，全县GDP达1180亿美元，人均收入7万美元。出人意料的是，就是这样一个富裕县，却在1994年12月6日根据《美国破产法》第九章的规定申请破产保护。 导致橘县政府破产的原因在于，主管橘县财政税收和公共存款的司库罗伯特?塞琼（Robert Citron）将所辖政府资金投入华尔街的债券市场——司库运用政府资金进行投资以增加政府收入是其正当职责所在，无关挪用公款或贪腐等问题，且罗伯特?塞琼一向以善于投资著称，被认为经营有方，已经连任七届司库。不料，这次他没有预料到美联储自1994年持续提高利率，结果投资失利，造成橘县财政损失17亿美元，超出了政府财政的承受能力，发生支付危机，橘县政府只好宣布破产。
一开始，橘县政府曾努力寻求过州政府和联邦政府的支持和援助，但都遭到了拒绝。随后，橘县政府只好申请破产保护，并最终由加州Santa Ana破产法院受理管辖。进入破产程序后，市政当局成立了危机处理小组，首先通过裁员改组政府，全县17000多名公务员被裁减2000余人。其次是紧缩开支，压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后由新的
县政府就新的还款协议与债权人进行谈判，承诺以未来若干年内的地方税收偿还债务，请求延长还债期限。
值得庆幸的是，在地方政府破产调整程序的规范保护下，各项紧急措施进展顺利。8个月后，橘县政府债务调整成功，宣布结束危机状态，逐步恢复了正常。 （二）橘县政府破产事件涉及的地方政府破产制度分析
1、橘县政府一开始求助于州或联邦政府时，州政府认为，如果州政府对这种管理不善的后果给予救助，那就开创了一个不好的先例，其他的市政当局会因此而没有动力去加强自己的财政管理。联邦政府赞同州政府的意见，要求橘县政府自己去解决问题。 这很好的体现了美国联邦体制、联邦宪法和联邦破产法中关于地方政府破产制度的衔接与平衡。这也意味着我们必须在美国的制度大背景下来理解和研究美国的地方政府破产制度。
2、在橘县政府申请破产保护的同时，进行资产运作的橘县投资基金也提出了破产申请。这涉及破产申请的主体资格问题。法院认为，申请破产保护的必须是地方政府，虽然地方政府定义范围广泛，但橘县投资基金仅是当地政府机关的投资工具，不属于地方政府，据此驳回了橘县投资基金的申请，仅接受了橘县政府的申请。
3、橘县政府能够获准破产申请，除其主体适格外，还因为它得到了州政府的明确许可。这也是1994年破产修正法案规定明确许可后对此要件的首次适用。同理，法院认为橘县投资基金并没有得到加州法律的明确许可，以此作为驳回其申请的理由之一。
4、地方政府必须在破产前与债权人协商，在橘县政府破产案中，法院发现与橘县投资基金相关连的债权人高达200多人，且有百件之多的复杂会计案件，加之当时时间紧迫，因此法院认定双方几乎无法取得协商的机会，但据此仍批准了橘县政府的破产申请。这便是《美国破产法》第109条第（C）项第5款规定中第三种情形的运用。
5、橘县政府破产案一开始，橘县政府便希望通过自动停止这一破产保全制度阻止部分担保债权人进行变卖担保品的行为。事实也证明，自动停止制度为橘县政府债务调整争取了时间，对橘县政府能够较快地走出破产困境发挥了重要作用。 五、美国地方政府破产制度对中国的启示
虽然法律规定我国地方政府无发债权，但事实上，地方政府每年发债数额巨大（见图1），面临的债务问题也日益严峻。据统计，截至2010年年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元人民币，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，也就是说，有将近20%的市级政府事实上已经破产。 预计地方政府债务2011年底达到约10万亿元，占中国GDP的近三分之一，相当于中国外汇储备的三分之二。
图1: 中国地方政府发行的债券（2000-2010）
为此，笔者认为，有必要积极探索适合我国国情的地方政府破产制度，将地方政府的财务危机纳入到破产程序处理，推动我国破产制度的修改完善。而美国地方政府破产制度可以并且应当对我国地方政府破产制度的设计带来一些启示。
我国各级地方政府及其民众应当树立地方政府破产意识。这种意识又分为两个层次。第一层次是地方政府可以破产的意识。目前，我国许多地方政府虽无破产之名，但实际早已有破产之实，加上对美国等国家地方政府破产制度和实践的学习与研究，面对某些地方政府出现财务危机的现实，我们应承认和接受地方政府是可以破产的。第二层次是地方政府破产并不可怕的意识。一谈到破产，人们往往想到清算，想到主体资格的消灭，若地方政府破产，岂不会导致无政府状态，进而带来社会的恐慌？实则不然。从上面的分析看出，在美国，地方政府破产是地方财政的破产，而非政府职能的破产；是地方政府作为经营部分的破产，而非作为行政机器的破产；是对地方政府启动破产重整程序，而非破产清算程序。简言之，地方政府破产并不意味着政府的倒台。在中国，地方政府破产也同样如此，破产不是对地方政府的打击，而是对地方政府的制度保护。
鉴于意识的形成具有长期性、过程性，以及为减少制度推行的阻力，我们在地方政府破产制度名称的设计上可暂不采用破产二字，可先称为“地方政府债务重整制度”。这一制度既可以在我国现行《破产法》中专章规定，也可以针对地方政府制定专门的法规，至于两种形式孰优孰劣，可以做进一步地研究和论证。此外，还可考虑建立地方政府财政风险预警机制，把地方政府的债务危机在其尚未达到破产程度之时便予以化解。
有了地方政府破产的意识后，便能在该意识的带动下设计我国地方政府具体的破产制度。结合美国地方政府破产制度的规范，我们在制度设计中应重点注意以下几点：
1、在破产主体资格上，不宜像美国那样，把主体的范围设定的过于宽泛。应主要包括市、县、乡（镇）一级政府，暂不包括省级政府，并且在制度实行之初，可选择几个地区先进行试点，这主要是出于正确处理改革、稳定和发展三者关系所做的考虑。
2、在破产原因上，可参照美国规定，地方政府无法支付到期债务或无法支付将到期债务，便认定其丧失债务清偿能力，构成客观上的破产原因。这一点要注意与我国现行《破产法》第2条规定的企业法人破产的原因做好制度上的衔接。
3、在破产申请上，允许地方政府和其债权人均有提起破产保护申请的权利，但必须提前告知上级政府并由上级政府出具意见。考虑到地方政府的主体特殊性，在破产申请提出前可要求双方进行必要的协商。提起的破产申请只能是进行重整、和解的申请，而不包括破产清算的申请。鉴于我国的政体制度与司法现状，破产申请应由当地人民代表大会及其常委会受理，具体由人大常委会管辖，该级人大常委会也可指定特别小组协调此项工作， 而不应由人民法院甚至像美国那样，由专门的破产法院管辖。当然，今后若时机成熟，地方政府的破产申请最好还是由专门的破产法院受理管辖为好。
4、在地方政府自治权上，因为我国是实行民主集中制的单一制国家，上下级政府之间属于领导关系，虽然近年来一直强调权力下放，但实践中除民族自治地区和特别行政区外，地方政府的自治权仍然有限，反映在破产程序中，地方政府的自主权便受到限制，要接受上级政府和当地人大及其常委会的严格监督。正因为此，我国地方政府破产过程中有别于美国的规定，可以得到中央政府的财政转移支持等的援助，但要规定援助的具体标准和范围等，防止地方政府不适当地滥用财政救助，进而与设计地方政府破产制度的初衷背道而驰。 5、在破产程序上，先由地方政府制作债务调整计划书，该债务调整计划至少应包括债务的分类、债务调整的方式以及期限，再经债权人会议通过，最后由当地人民代表大会或其常委会经特殊程序批准。在这一过程中，不必像美国那样把制度设计得那么复杂，只要有利于地方政府摆脱财政危机，同时兼顾大多数债权人的利益即可。为更好地实现破产保护的目的，可以规定类似美国的自动停止制度，保证地方政府基本行政职能的运作，因为在任何时候，地方政府都不能也绝不允许出现行政职能的破产。同时，地方政府在此期间是否需要以及如何进行改组、改选等组织和行政问题,只能根据宪法、选举法、政府组织法等处理。 在执行完债务调整计划后,地方政府尚未清偿的债务将被免除，双方债权债务关系即告消灭。
【注】徐阳光，男，湖南平江人，法学博士，中国人民大学法学院副教授。
周亮，山东淄博人，中国人民大学法学院2010级硕士研究生。
