国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告
——2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
国家发展和改革委员会副主任 杜鹰
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告城乡饮用水安全保障工作情况，请审议。 一、近年来城乡饮用水安全保障工作进展及成效
饮用水安全直接关系到广大人民群众的身体健康，做好饮用水安全保障工作，是深入贯彻落实科学发展观、维护最广大人民群众根本利益的基本要求。近年来，按照党中央、国务院的部署，各地区、有关部门把城乡饮用水安全保障工作摆在突出重要的位置，进一步加大了工作和投入力度，工程建设显著加快，监管力度持续加强，城市和农村饮用水安全保障工作取得了明显成效，饮用水状况总体安全。
（一）关于城市饮用水安全保障工作
1.饮用水安全保障水平不断提升。“十一五”期间，全国设市城市和县城公共供水日供水能力增加0.33亿立方米，管网长度增加22.21万公里，用水人口增加0.96亿人。截至2010年底，全国城镇（设市城市、县城和建制镇）供水人口6.3亿人，供水普及率达90.3%。2011年，按照自2012年7月开始全面实施的新的《生活饮用水卫生标准》评价，全国设市城市公共供水厂出厂水水样达标率为83.0%，设市城市和县城公共供水末梢水水样达标率为79.6%。目前，全国约85%的地级以上城市集中式饮用水水源划定了保护区，编制了水源地保护规划，城市饮用水水源达标率基本稳定在80%左右。
2.饮用水安全保障规划体系初步建立。2007年，经国务院同意，发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部、水利部和卫生部印发了《全国城市饮用水安全保障规划（2006—2020年）》（以下简称《城市饮用水规划》）。这是我国第一个关于城市饮用水安全保障工作的规划。有关部门配套编制并实施了《全国城市饮用水水源地环境保护规划》、《全国城市饮用水水源地安全保障规划》、《全国城市饮用水卫生安全保障规划》和《全国城镇供水设施改造和建设“十二五”规划及2020年远景目标》。同时，还编制实施了与饮用水安全保障相关的水资源、抗旱、流域水污染防治、城镇污水处理及再生利用、地下水污染防治等专项规划。
3.法律法规和标准体系进一步完善。按照全国人大的统一部署，修订了水污染防治法，增设了“饮用水水源和其他特殊水体保护”专章，对饮用水水源保护区的管理和执法等作出了明确规定。同时，修订了《生活饮用水卫生标准》，水质指标从35项增加到106项，加强了对水质微生物、重金属和有机污染物指标的控制。还颁布了水源保护区划分、供水设施安全运行与维护、饮用水监督监测和应急管理等方面的标准和技术规范。
4.水源地保护与监管制度逐步健全。建立了水源地核准和安全评估制度，分批核准了175处全国重要饮用水水源地名录，组织开展了重要饮用水水源地达标建设工作。严格落实饮用水水源保护区制度，科学划分水源保护区，强化监督执法和应急指导。建立了集中式饮用水水源环境状况年度评估机制、水源环保信息通报机制和水源环保规划联动机制。加强水源地监控能力建设，初步建立了多级水资源及环境监控网络。加强地下水源保护及监管，启动了国家地下水监测工程，开展重点地区地下水超采治理。
5.城镇供水安全保障能力得到加强。修订颁布了《城市供水水质管理规定》，建立了水质报告和通报等制度，指导和监督供水企业按要求控制水质。自2004年起，每年对城市供水水质实施监督检查和跨区域交叉互检，对各地水质情况和应急体系建设等进行抽样调查并通报。推进城镇供水行业特许经营制度改革，引导社会资本参与城镇供水建设和改造。初步建立了由政府、部门和企业组成的多层次城镇供水应急预案体系。在有条件的地区，推行城乡统筹区域供水，实现城市和农村饮水“同网同质同服务”。
6.饮用水卫生监督监测覆盖面不断扩大。建立了国家饮用水卫生监测网络，已覆盖31个省份和新疆生产建设兵团，设置了1.34万个水质监测点。在重点场所建立监测哨点，开展水性疾病监测和饮用水健康影响调查，充实中西部2234个县级卫生监督机构的现场检测设备配置。加大卫生监督检查力度，2010年对供水单位的监督检查户次数比2005年增加了50%，每年组织开展监督抽检并通报结果。自2011年起，将饮用水卫生安全巡查纳入医改基本公共卫生服务项目，推进饮用水卫生监督服务均等化，重点加大二次供水、学校饮用水等卫生监督。
7.饮用水安全保障投入力度不断加大。“十一五”期间，中央投资大幅增加，累计安排1800多亿元，主要用于水源工程建设、重点水源地保护、湖泊生态环境保护、重点流域水污染防治、城镇供水设施建设与改造、监测能力建设、测土配方施肥等。“十一五”时期，新增水利工程供水能力285亿立方米（其中，城市新增140亿立方米）。2011年以来，中央除继续在上述领域投入约1067亿元外，还启动了湘江流域重金属污染治理，率先在新安江流域建立了水源地生态补偿机制，落实了生态补偿资金。
（二）关于农村饮用水安全保障工作
1.农村饮水安全工程规划顺利实施。2005年以来，国务院先后批准实施了发展改革委、水利部、卫生部联合编制的《2005—2006年农村饮水安全应急工程规划》和《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》。2005—2010年，全国农村饮水安全工程共完成投资1093亿元（其中，中央投资610亿元，地方和群众投资483亿元），新建农村集中式供水工程23万处、分散式供水工程68万处。2004年调查核定的3.23亿农村饮水不安全人口，到2010年底累计解决了2.21亿，超额完成规划任务。为解决剩余和新增农村饮水不安全人口的饮水问题，2009—2011年，发展改革委、水利部、卫生部和环境保护部组织开展了新一轮农村饮水安全现状调查评估，并在此基础上联合编制完成了《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，已经国务院常务会议审议通过并正在付诸实施。
2.农村饮水安全状况显著改善。“十一五”期间，通过集中式和分散式供水工程建设、城镇供水管网向农村延伸等方式，人口较少民族、水库移民、华侨农场的饮水安全问题全部得到解决，砷病区、血吸虫疫区等涉水重大病区的饮水安全问题全部得到解决，中重度氟病区的饮水安全问题基本得到解决，解决了4.5万所农村学校1870万农村学校师生的饮水安全问题，农村集中式供水人口比例由40%提高到58%，供水质量和水平显著提高。2011年，全国又解决了5560万农村居民和838万农村学校师生的饮水安全问题。
3.政府主导、农民参与的工作机制不断完善。有关部门按照职责分工，密切协作，共同推进农村饮水安全工程的实施，建立了中央、地方和受益群众共同负担工程建设资金的投入方式。中央补助投资重点向中西部地区倾斜。各地因地制宜大力推进适度规模的集中式供水工程建设，积极推
行用水户全过程参与，有效调动了农民的积极性。绝大多数省级政府将农村饮水安全工程建设作为为民办实事的重要内容，并列入政绩考核内容。
4.农村饮水安全工程长效运行机制初步建立。在工程建设中，各地按照先建机制、后建工程的原则，明晰工程产权，落实工程管理主体，明确工程管理责任；按照补偿成本、公平负担的原则合理确定水价，强化水费计收。有关部门出台了农村饮水安全工程用电、用地和税收优惠政策。初步测算，实行电价和税收优惠政策后，全国农村饮水安全工程建设和运行费用可平均降低13%—21%。
5.农村饮用水水源保护和水质监测不断加强。坚持防治结合、综合治理，加强江河湖库等水源地保护与生态修复，积极推进水环境综合整治，着力保障农村饮用水水源安全。加强水质卫生监测，目前全国农村饮用水卫生监测网络已覆盖所有省份。近年来，卫生部组织开展的农村集中式供水工程水质卫生监测结果表明，水质合格率逐年稳步提高。实施农村集中式供水和学校饮用水卫生安全巡查，不断提高卫生监督覆盖率，配套完善工程水质净化消毒设施，保障饮用水水质安全。
6.农村饮水安全工程发挥了良好效益。一是改善了农村环境卫生，提高了农民健康水平。农民饮用上了清洁卫生的自来水，减少了水性疾病传播风险，节省了医疗费用。二是提高了供水保障能力，大量农村劳动力从以前找水、拉水、背水中解放出来，增加了生产性投入，提高了收入水平。三是改善了农民生活条件，促进了社会主义新农村建设。自来水到户的地方，近一半的农户购置了洗衣机、太阳能热水器等家用电器，缩小了城乡差距。四是密切了党群干群关系，提高了党和政府的威信。五是优先解决少数民族地区群众的饮水困难，投资上给予重点支持，政策上给予倾斜照顾，促进了民族团结和社会和谐。
二、城乡饮用水安全保障工作存在的主要问题
我国正处于工业化、城镇化快速发展的阶段，经济社会发展和资源环境承载力的矛盾突出，结构性污染依然严重，水环境质量堪忧，对饮用水安全保障提出了新的挑战。同时，当前工作中还存在着责任不到位、体制不健全、设施不匹配等问题。
（一）关于城市饮用水安全保障工作
1.水源地水质状况不容乐观。据水利部2007年对全国661个建制市和1746个县级城镇的4555个城镇集中式饮用水水源地的调查显示，约14%的水源地水质不合格，据环境保护部2011年对地级以上城市集中式饮用水水源环境状况调查显示，约35.7亿立方米水源水质不达标，占总供水量的11.4%。湖泊富营养化问题突出，蓝藻水华频发，河流型水源地安全隐患多，极易发生突发性水污染事件。大量工业项目布设在江河沿岸，不少尾矿库位于饮用水水源上游，大江大河及周边的流动源污染风险较大，直接威胁饮用水安全。
2.部分地区供水能力不足。一是水资源配置体系和水源工程建设严重滞后，供水安全保障程度不高。一些地区尤其是西南地区水源工程建设严重滞后，工程性缺水问题十分突出；西北等地区资源性缺水问题长期得不到解决，水安全保障程度与经济社会发展的要求不相适应。城乡供水应急备用水源严重缺乏、保障程度不高，特别是应对持续和严重干旱的能力较弱。二是城镇供水设施发展不平衡。一些城市供水设施不足导致自建供水设施无序发展，供水水质安全无法得到保障；中部和西部地区城镇供水普及率分别为85.0%和87.4%，低于全国平均水平，县城和建制镇的供水普及率分别为85.1%和79.6%，低于城市水平。
3.供水水质不达标问题突出。一是水厂设施陈旧。全国95%以上的公共供水厂是在饮用水卫生新标准颁布之前建设的，这些水厂的原水水质是按照地表水Ⅱ类和地下水Ⅲ类、出厂水水质是按照1985年颁布的《生活饮用水卫生标准》35项指标设计和建造的，水源水质和处理工艺均难以保障出水达到饮用水卫生新标准的要求。二是管网老化，漏损和二次污染严重。据统计，目前全国有一半以上的城市供水管网漏损率高于国家标准规定值，年漏损水量达60亿立方米，同时造成水质在输送过程下降。三是以屋顶水箱和地下水池为主的城市二次供水设施管理不到位，部分设施不能及时清洗消毒，导致水质合格率降低。 4.体制机制有待健全。一是已有管理制度落实不到位。水法和水污染防治法明确水源保护由地方人民政府负责，但截至2011年底，全国地级以上城市集中，仍有部分城市集中式饮用水水源保护区划分方案未获省级人民政府批复，保护区内违法排污事件时有发生。特别是对于跨行政区的水源地，由于保护和受益主体不一致，保护责任和管理措施难以落到实处。二是监测检测能力建设严重滞后。监测覆盖程度不足，监测指标不全，监测手段落后，自动化程度低。三是应急处置能力有待加强。部分地方政府应急预案粗放、措施不完善、可操作性差，水质应急监测能力薄弱；城镇供水应急能力建设刚刚起步，水厂应急装备和物资储备缺乏；部门联动、行业联动和地区联动的应对机制尚未建立，应急管理制度尚不健全，响应机制不完善。
5.法律法规和配套政策亟需完善。水法和水污染防治法涉及饮用水的内容虽然比较全面，但是各项配套措施还有待进一步完善。《城市供水条例》已颁布实施18年，部分内容已不能适应新的管理要求。至今还没有专门的饮用水水源水质标准和评价方法，水源水质标准仍依据水源地保护区的环境质量标准。城市饮用水安全保障相关配套政策也亟待完善。一是保障资金严重不足，直接影响到水源保护区综合整治、供水设施改造、水质监测能力提高。城镇供水投资占国民生产总值的比例随城镇化发展呈下降趋势。二是缺乏市场准入退出机制。目前企业进入供水市场没有任何准入门槛，一些地方政府在引入合作伙伴时，注重资金而忽视能力和业绩，相应的退出机制也未建立。三是水价受到居民承受能力等因素制约而难以及时调整到位，无法保障设施更新改造与大修的费用，供水企业无力投入、也缺乏对供水设施进行改造和建设的积极性。据初步统计，截至2011年底，全国公共供水企业亏损面为31%，资产负债率高于50%。
（二）关于农村饮用水安全保障工作
1.农村饮用水安全保障工作任务依然繁重。总体上看，我国农村供水设施仍较为薄弱。目前，农村集中式供水人口受益比例还不高，除原调查评估核定剩余饮水不安全人口外，由于部分地区水源变化、水质污染、生活饮用水卫生标准提高、早期建设工程老化报废、移民搬迁等原因，又新增了部分饮水不安全人口，这些农村饮水不安全人口已全部纳入《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，要求五年内全部解决，任务比“十一五”更加艰巨。
2.工程建设管理难度大。农村自然地理条件复杂、人口居住分散，经济社会发展水平不高，供水工程投资需求大，工程建设标准低，一些不具备条件的地区只能采取分散或单村供水工程等措施解决饮水问题。“十二五”期间，尽管工程投资标准有所提高，但在一些偏远地区，工程建设条件差，施工难度大，加之近年来建筑材料价格和人工费持续上涨，投入缺口较大。另外，随着大量集中供水工程相继投入运行，管理维护任务将越来越重。
3.工程长效运行机制需进一步完善。农村供水工程规模相对较小、供水成本高、水价不到位，难以实现专业化管理，建立工程良性运行机制的难度大。截至2010年底，全国已建的农村集中式供水工程中，有90%是单村供水工程；全国农村饮水安全工程平均水价还达不到完全成本，绝大多
