开。在长期实行民主制 度的国家，执政党的领袖同时或是总统，或是首相，从来是一体的，但我们从来没有听说过这就叫“党政不分”。而我们自己在把“党政不分”当做毛病来分析的时 候，面对的往往是由于党政一把手分设而导致互相扯皮、互相打架的现实，这就显得十分奇怪。总之，尽管我们习惯用“党政不分”来概括我们党政关系的弊端，但 到底什么是党政不分，实际上每个人都有自己的理解，并无统一的概念。
和党政不分对应的词组是党政分开和党政分工。由于“不分”的是什么弄不确切，该分的是什么，自然也是不确切的。
党政分开是我们使用得最普遍而且前些年也仍然一直在使用的词组。用“分开”来表达理顺党政关系的预期目标，有一定的道理。因为它所针对的，正是现有党 政关系那种党和政之间混乱、不清晰的状况，希望能够使之条理化、清晰化。但是，和前面讲的“不分”一样，“分开”也会带来一些语义上的困惑：它究竟指什 么？具体到组织，组织的工作和组织中的个人，被列入需要“分开”的内容会是很不一样的，而且经常是不能混淆的。党组织和政权组织的性质、功能都不同，需要 分开，党组织和政府组织的工作则很难分开。分开了，变成了“两张皮”，党的工作就成了空转，变得毫无意义。至于人员，党务工作者和政府工作人员自然不是一 回事，但执政党选派精英作为党的执政骨干进入政府机构，正是执政之必须。我们可以让一部分人只在党内任职而不在政府任职，但不可能让党的所有骨干都只在党 内任职，因为这样便无“执政”可言。所以，“分开”的概念实际上是非常模糊不清的。党的十三大为降低概念的模糊性作了一些努力，在讲到党政分开时专门作了 解释：“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同”，还特意加了一句：“党政分开即党政职能分开”，比较清晰地表达了从功能上对党 政关系进行划分的取向。但实际上，使用“分开”
这个词本身的模糊性又把这点清晰给中和掉了。职能和职责的词义相近。从这个角度讲，“分开”可能更准确表达 同一功能的内部划分。例如，同为国务院的机构，要体现对国家事务的管理，财政部的职能是管理财政，国资委的职能是管理国有资产，两者是需要分开的。但如果 是功能不同，则很难用“分开”来概括。比如商务部和总工会，就不能简单区分你管什么、我管什么，因为严格说来，商务部是政府管理机构，而总工会是社会组 织。作这样的区分并非毫无意义，因为“分开”给人的感觉往往是对不同功能的忽略。实践中出现把“分开”等同于党政职务分设，工作内容则只好按重要不重要来 分割，或者把分开理解为党只管党，都和“分开”这个概念容易产生的歧义有关。
和“党政分开”相比，“党政分工”就更是一个容易引起混乱的用语了。分工的本来含义是一项连贯的工作按照其逻辑分成不同的部分，由不同的人或组织分别 承担，提高工作的精细化专业化程度。从这个意义上说，党政分工也似乎有理。但是，关键在于分摊的是什么工作，而不能笼而统之。在经济社会发展中，政党和政 府的作用不同，这可以理解成分工；党组织做人的思想工作，政府管理行政事务，也可以理解成分工。但是，因为党要执政，属于政府行政管理范畴的工作，也要分 给党组织一部分，这就不对了。但在许多人的理解中，“分工”理所当然地包含党代行政府的一部分职责，例如“党委决策、政府执行”便是。我们的分工，往往不 是党做党的事、政府做政府的事，而是党组织分取政府的一部分权力，把政府工作中最重要的那部分拿过来，实质上是对政府事务进行分担。这就必然生乱。正因为 这个概念的不确切性，“党政分工”只在上世纪80年代不长的一个时期使用过，后来谈到党政关系时，这个概念基本上被弃用了。
“党的一元化领导”。什么是“一元化？”“一元”和多元、多头是相对的。因此，直白地说，“一元化领导”就是由一个机构、组织或个人统一领导。“党的 一元化
领导”，就是整个国家、社会、各种组织，都听从一个党的领导。既然强调党的领导，而且这里“党”不是泛指，而是特指中国共产党，那么很显然，“党的 领导”和“党的一元化领导”实际上是一个概念。或许这正是邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中没有完全否定“党的一元化领导”这个概念，而只是有保 留地否定“在加强党的一元化领导的口号下”的原因。(28)
再来看“领导”这个概念。什么是领导？“领导”本指引领，引导，其前提条件是被领导者自觉认同，心悦诚服地接受和遵循领导者的意见和主张，心甘情愿地 追随领导者。在这个用法上，和领导相对应的是命令。领导和命令都需要被领导者的服从，但命令具有行政强制性，不管愿意不愿意，被领导者都必须服从。而领导 则是一种权威，靠的是被领导者的自觉服从。同样是服从，一旦加入了强制性因素，“领导”便不再是领导，而是强迫命令了。另一方面，领导既然指“领”和 “导”，其主要内容应侧重于方向性的，例如路线、方针、政策，而不应是关于具体事务的指令。一旦进入具体事务的范畴，领导便变成了管理。
现实中被我们描述成“党的一元化领导”的党政关系显然不是这样一种状况。在这里，党起核心作用是事实，但既不以政府对党组织的自觉服从为前提，也不停 留在宏观的领导(即列宁所要求的“总的领导”)上，而是深入到对政府机关和国家事务的行政命令式的管理。这显然不是“党的一元化领导”这个概念所能概括 的，或者说，概念和实际内容并不符合。因此，“党的一元化领导”充其量只是特定时期特定情况下我们用来描述当时党政关系的特定用语，带有很强的历史性。 “党的一元化领导”在毛泽东的用语中指“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，而实际指的则是，党是整个国家和社会的中枢神经，一切活动的指令都由 这里发出，其他部分都必须服从。
所以，“党政不分”和“党的一元化领导”等概念实际上都难以准确描述业已存在的不科学、不顺畅的党政关系的特点。相比之下，用“以党代政”这个概念来 概括我们所指这种党政关系模式要显得更准确些。它的内含包括：党的组织代行了政权组织的职能，政府的工作成了党的工作的主要内容，党的工作人员和政府工作 人员的授权关系混乱，责权不清。我们可以把这种类型的党政关系称为“以党代政模式”。
以党代政模式有许多弊端，它给党的领导带来了消极的影响。所以，尽管上世纪50年代这种模式得以确立，对以党代政的现象，党内仍不时出现批评，认为它 不利于实现党的领导。邓小平更加明确地把以党代政放在政治体制改革的核心地位，强调政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。 这是关键，要放在第一位”(29)。他指出，“党政分开”就是要解决“党干预太多”的问题。“干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。(30)
为什么“党干预太多”会削弱党的领导，道理何在？在这个问题上有什么样的认识，决定着对改革思路的选择。
影响执政效率，通常被认为是改革以党代政模式的重要理由。邓小平有过这方面的论述。例如，他指出，党和政府的“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖 拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在许多问题上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复”(31)。他在谈到党和国家领导制度的改革时提出，解决党政不 分、以党代政问题，就是“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利 于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”(32)。可见，邓小平对以党代政带来的效率问题确实非常关注。
