关于改革和梳理党政关系的思考
2016-03-26 作者丨王长江
简介丨王长江，现任中央党校党建教研部主任、中央党校世界政党比较研究中心主任，教授，博士生导师。
摘要：本文论述了有关政党与公共权力的一般规律，概述了社会主义国家党政关系问题的由来，分析了以党代政执政模式的特点，最后提出，改革党政关系最主要的内容，就是要把党组织的活动重心前移、强化，改变过去我们把重心放在党的领导机构用权从而导致党政关系紊乱的状况。在重心靠后并且党的领导机构热衷于代行政府权力的情况下，加强党的领导必然体现为权力边界的扩张。于是我们也就不可避免地陷入一种困境: 越强调加强党的领导，权力就越缺乏约束。只有重心前移，才能把加强党的领导和加强对权力的约束统一起来，真正达到“善于领导”、“科学领导” 的境界。
社会主义国家特定语境中的党政关系， 不是一般意义上的党和政府的关系， 更不只是具体的党和人大、 党和行政机关、 党和公检法机构的关系，而是党和政权的关系，即党和公权力的关系问题。说到底，就是党怎样控制公权力的问题。
党政关系既是一个老问题又是一个新问题。在我国，从新中国建立之初到改革开放， 党政关系贯通在整个社会主义探索的曲曲折折之中。80 年代初，政治体制改革的核心问题之一， 也是党政关系。30 年来，改革在许多领域都取得了显著成就，但相比之下在党政关系上实质性进展不多。今天，随着改革的
深入进行，党政关系问题非但没有消失，反而更加凸显。可以这样说: 党政关系不但仍然是我们政治体制的核心问题， 而且已经成为推进社会主义全面改革需要下大气力破解的一个重要难题。
一、政党控制公权力是公权力运行普遍规律
民主政治是当今世界发展大势。考察民主政治的发展，不难发现，除了极个别特殊情况外，现代民主政治几乎都采用了政党政治的形式。即是说，由政党来控制 和推动公权力的运行，是民主政治条件下公权力运行的最基本的规律之一。我国情况虽然有所不同，但在政党运作政府这一点上并不例外。中国共产党是执政党，是 整个国家的领导者和政治运行的组织者。
但是，既然是控制，两者之间就必须有一种合理的关系。这种关系，和两者合为一体不是一回事，当然也不能只是若即若离、远距离遥控。处理好这种关系，对民主政治的健康运行至关重要。
在国外，20世纪初，政治学者威尔逊、古德诺就有对政治与行政之间关系的研究，实际上可以看成是最早的党政关系研究。古德诺把政治体制的运行分成政治 和行政两部分，一是国家意志的表达，体现政治的功能；二是国家意志的执行，体现的是行政的功能。至少在相当长一个时期，西方流行的看法是：执行政治功能的 主体是政党，因为国家意志表达的过程，也同时是政府形成的过程，这时的政府还不能作为主体来行动；执行行政功能的主体则是政府，按照国家意志表达过程中形 成的法律规范运行。由于对政治和行政的这种界定很早就被人们所认可，并用于实践，基本上不存在什么争议，因此，尽管西方国家在19世纪就有了政党政治的实 践，为构建西方式民主的过程中起了很大的作用，但人们并未对这个问题进行讨论，关于政党和政府间关系的研究更无从
谈起。可以说，20世纪中叶以前，人们普 遍认为政党与政府的关系非常简单，不值得研究。到1974年，美国学者罗斯出版的《政党政府的问题》才首先提到“政党政府”的概念。但即使这里把政党和政 府连在一起，也仅仅是提到而已，并未对问题展开论述，而且实际上只是对政府特点的描述，和我们特指的党政关系尚有很大的区别。
真正就本文所关注的课题展开讨论的，是由法国政治学者让·布隆代尔和意大利学者毛里齐奥·科塔主编的《政党与政府》(1996年)和《政党政府的性 质》(2000年)两本著作。两本著作都是论文集，汇集了西方学者在这个问题上有代表性的文章。随着近年来学者对我国党政关系的关注而引发对国外党政关系 的关注，这两本论文集被介绍进来，收入到林勋建先生主编的《西方政党政治译丛》中。该著作界定自己研究的是“政府”与“支持这些政府的政党”之间的关系， 可以说是西方此类研究中与我们所说的“党政关系”概念靠得最近的。但是，由于上面提到的原因，大多数论文主要是基于西方政党政治实践之上的经验分析、概 括，和我们现在要作的研究，无论是在内涵上，还是在对问题的关注上，或是在研究取向上，都难以等同看待。
社会主义国家的情况则不同。由于执政党是现存政体的主要创制者，以及客观上一党长期独掌政权，在社会主义国家，党政关系一开始就以不同于西方国家的形 式体现出来。由于没有前人的经验可借鉴，又受到计划经济思维的强大影响，没有得到很好处理的党政关系始终困扰着执政党，或者说，党政关系一直是政治体制改 革要面对的核心问题。在当今中国改革进入深水区的情况下，在诸多绕不开、躲不过、必须正视的问题中，党政关系是最为关键的问题之一。新中国成立以来，特别 是改革开放以来，我们也围绕理顺党政关系进行了不少
探索，并积累了一些宝贵的经验。但总体说来，改革、理顺党政关系的实践，仍有待进一步发展。
从政党政治实践看，政党掌握公权力，都会面临两个最基本的问题：一是政党如何在执政的同时，仍然保持其作为政治组织的特质；二是政党如何与公权力保持恰当的距离。
(一)政党为什么要保持作为政治组织的特质？
其一，政党只有在作为政治组织的情况下，才可以正确地控制公权力。和其他社会组织一样，政党也由公民自愿组成。但不同的是，其他组织是为了维护和发展 本组织成员的利益而建立的，政党则为控制公权力而建立。在民主政治条件下，公权力的所有权归人民。因此，公权力为整个国家和社会服务，是掌权者使用公权力 的道义基础和合法性的来源。政党掌握公权力也不能离开这个目标。但政党又必然由一部分人所组成，于是就有了如何把这一部分人与公权力的公共性联系起来的问 题。两者的结合点是：政党通过掌握和运行公权力，为公众提供服务，获得人们的认同，实现本党的价值。人们的认同，便是政党追求的价值目标。所以，政党是有 着特定价值目标的组织。政党掌握了权力，就理所当然地应该反映和体现尽可能多数的民众的利益，更多地要担起利益协调的职责。政党须始终以保持这种价值追求 为行为准则。一切妨碍或干扰这一行为准则的方式、方法、体制、机制，都需要改革。这也是评判党政关系的一个标准。
其二，政党只有作为政治组织，才能及时反映民众的利益、愿望和诉求。政党的一个重要功能是把民众的利益、愿望和诉求输送到公权力的运行中去。国家和社 会在不断发展，利益格局也在随时发生变化。因此，体现尽可能多数民
