广州生态城市规划建设的困境与创新□ 蔡云楠，李晓晖，吴丽娟
[摘 要]建设生态城市已成为我国城市普遍追求的目标，但多年的生态城市实践并未扭转生态环境恶化的局面。文章以广州为例，着重从规划角度反思当前生态城市规划建设实效不足的问题，结合广州的探索与实践，提出按照“基础分析—技术应用—实施保障—绩效评估”完善与创新生态规划的策略框架，为生态文明与新型城镇化背景下的城市规划建设提供参考。[关键词]生态城市；生态规划；广州[文章编号]1006-0022(2015)08-0087-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]BGuangzhou Ecological City Planning Dilemma And Innovation/Cai Yunnan, Li Xiaohui, Wu Lijuan
[Abstract] Ecological city development in recent years has not yet turned the deterioration of environment. The paper studies Guangzhou practice, reflects the inefficiency of ecological urban development, raises a “basic analysis-technical application-implementation insurance-performance evaluation” framework for ecological planning, and provides a reference for cities towards ecological civilization and new urbanization development.
[Key words] Ecological city, Ecological planning, Guangzhou city
生态城市，作为后工业化时代的城市理想，被认为是能够实现城市可持续发展的未来范式，诸多专家与学者针对生态城市规划建设提出可行的原则和策略。1984年前，苏联城市生态学家Yanitsky在“人与生物圈(MAB)”计划报告中提出生态城市规划的五原则，为后续研究奠定了理论基础。理査德?雷吉斯特(Richard Register)、罗斯兰(M. Roseland)等学者以及澳大利亚城市生态协会、欧盟等组织分别对生态城市的概念、发展原则和建设计划进行了深入研究[1]。与此同时，国内生态城市规划建设理论也有建树，生态学者马世骏和王如松提出了“社会—经济—自然”复合生态系统理论及建设“天城合一”的中国生态城思想，钱学森、吴良镛结合中国特色提出“山水城市”概念等。此后，国内学者围绕生态城市的空间结构、[基金项目][作者简介]
功能组织、产业发展、建设指标与规划方法等规划建设技术进行了大量的研究，其中，最具代表性的是黄光宇提出的生态城市十项创建标准、规划设计方法及“三步走”的生态城市演进模式[2-3]。与生态城市理论相伴随，我国的生态城市规划建设如火如荼。据统计，截至2012年7月，97.6％的地级(含)以上城市和80％的县级城市提出以“生态城市”或“低碳城市”等生态型发展模式为城市发展目标[4]。然而，遍布全国的“生态城市”并未成为现实，反倒是“生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制”[5]，全国性的雾霾、水质性缺水与土壤污染等环境问题日益显现，究其原因，城市的“反生态”影响首当其冲。如此这般，既有经济、社会发展阶段与科技发展水平的大背景原因，又有具体城市实践中发展十二五国家科技支撑项目(2012BAC13B04)、国家住房和城乡建设部科学技术项目计划(2015-K3-024)、广东省自然科学基金项目(S2013010014467) 、广东省建设科技思想库研究课题(2015GDSXK006)、广州市科技计划项目（2014J41000112）蔡云楠，博士，注册城市规划师，广东工业大学“百人计划”特聘教授，低碳生态城乡研究中心主任。李晓晖，硕士，高级工程师，现任职于广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部。 吴丽娟，硕士，工程师，现任职于广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部。 第31卷2015年第8期
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表1 广州生态城市建设相关规划编制情况规划阶段第一阶段(改革开放后至20世纪90年代)核心思想引入生态城市理念，开展重点地区的生态保护与规划控制规划层面战略与总体规划层面规划名称广州市城市总体规划(第14方案)广州市城市总体规划(第15方案)广州东南部地区规划研究特定地区规划层面珠江两岸总体规划白云山风景名胜区总体规划海珠区果树生态保护区总体规划广州科学城总体规划第二阶段(2000～2005年)明确生态城市结构，开展专项规划编制，深化落实总体框架战略与总体规划层面专项规划层面广州城市建设总体发展战略概念规划纲要广州市生态城市规划纲要(2001—2020)广州市绿地系统规划(2001—2020)广州市原八区河涌水系规划广州市生态区划政策指引与番禺片区生态廊道控制性规划行动计划层面第三阶段(2006年以后)加强对生态的主动保护与利用，强化对生态用地的规划控制战略与总体规划层面专项规划层面“青山绿地、蓝天碧水”工程计划广州2020：城市总体发展战略规划广州市城市总体规划纲要(2010—2020)广州市中心城区河涌水系规划深化广州市城市增长预测与空间管制广州市城市绿地系统规划(2001—2020)修编广州市生态用地专项控制性规划行动计划层面广州市建设花园城市行动纲要(2009—2015) 环保、林业与园林、水务和规划部门也编制了生态城市、绿地系统与河涌水系等专项规划，将生态城市规划战略落实到部门规划与行动中。(3)生态城市用地管制阶段(2006年以后)。2006～2011年，结合面向2020年的城市总体规划的编制，广州又陆续开展了总体发展战略规划、四区划定研究与规划及绿地系统规划修编等规划工作，进一步深化了广州生态城市结构，初步确定了生态控制线的范围与边界，并通过生态用地专项控制性规划，探索生态用地的管控方式。此外，结合珠三角绿道网建设行动的开展，广州制定并实施了绿道网建设规划，在推进生态网络建设的同时，充分发挥生态资源的综合服务功能，落实保护与利用相结合的积极生态建设策略。理念、政策与手段的问题[6-7]2广州生态城市规划建设的问题
改革开放初期，为了适应经济发展与城市建设的需要，广州城市总体规划方案提出了带形组团式的城市结构，体现了广州建设现代生态城市的早期思想与规划举措。20世纪90年代，广州针对珠江、白云山和海珠区果树保护区等重点生态地区开展了生态保护与规划控制，并针对科学城等重点开发地区探索了“生态优先”式的规划方法，落实生态城市理念。(2)生态城市结构确立阶段(2000～2005年)。2000年，广州首开国内先河，开展了以制定城市长远发展战略为目标的概念规划，首次明确“建设山水型生态城市”的目标，并提出以“山、城、田、海”的自然特征为基础构筑生态廊道，建设多层次、多功能、立体化、复合型和网络式的生态结构体系，这也成为广州后续生态城市建设的主要指导思想。此后，广州尝试开展生态区划与生态廊道控制性规划，进一步完善生态城市总体框架。广州长期以来的生态城市规划与建设实践颇有成效。一方面，保护生态环境、建设生态宜居城市的目标与观念已深入人心，“生态优先”的规划理念与方法已被城市管理者和公众普遍接受及认可；另一方面，以举办2010年亚运会为契机，大量的生态建设与整治行动被推进、实施。在2012年中国生态城市竞争力排名中，广州位列第十名，是唯一进入前十名的国内特大城市[8]。尽管如此，广州距生态城市的理想目标仍差距甚远。河涌污染、垃圾围城与土壤污染等环境问题频频被媒体报道，令公众产生了城市生态环境质量未升反降的疑虑。调查显示，2013年市民对水和气两项基本环境满意度评价为“不满意”的比例相较2011年上升了11％与7％[9]，多年的生态城市规划与建设并未得到公众对城市环境品质持续提升的认可。城市增长所产生的生态影响以及生。反思
广州经济社会发展与城市建设均走在国内城市前列，也较早以生态城市为目标开展规划与建设实践。为此，本文以广州为例，反思当前生态城市规划与建设实践中存在的主要问题，并结合新时期广州的一些创新实践，探讨改进生态城市规划与建设的策略。1广州生态城市规划建设的三阶段
广州是国内较早引入生态城市理念的城市之一。改革开放以来，广州结合城市建设和城市规划的发展，开展了涉及战略规划与总体规划、专项规划、特定地区规划及行动规划等多个层面的生态城市规划实践，经历了从规划理念到规划方法、规划实施逐步深入的过程。总体而言，广州生态城市规划建设大致分为3个阶段(表1)：(1)生态城市理念引入阶段(改革开放后至20世纪90年代)。88
态问题的复杂性和长期性是造成这种情况的重要原因，生态城市规划与建设的实效不足无疑也是成因之一。而造成生态城市规划与建设实效不足的原因，既有规划本身的技术问题，又有规划面临的制度与机制问题。法与途径。目前生态规划的定位主要有3种形式：第一种是独立于其他规划的新类型，如生态城市规划；第二种是作为城市规划的一部分，通常以专项规划或独立篇章的形式纳入城市总体规划中；第三种是将生态理念和技术手段融入到城市规划中，在城市规划各项内容中实现生态目标[12]。但从目前的情况看，广州仍以前两种形式为主。一方面，生态规划缺乏与现行城市规划空间管控体系衔接的有效方式，常用的生态城市指标体系、生态区划等方式难以与城市规划管控体系进行衔接；另一方面，现行城市规划体系虽然在理念与原则上大力提倡生态优先，但是未能提供有效吸纳生态规划创新性内容的方式，同时也缺乏相应的实施途径。最为典型的是，现行控规层面缺乏生态规划或技术应用的控制要求，生态规划的内容或要求也就因为不是“规定动作”而无法实施，只能沦为城市规划的参考[13]。(2)生态技术应用盲目追风，忽视生态成本与效益。当前生态城市建设理论和实践的价值取向往往摒弃一些低成本、高效益的[14]手段，热衷于追求技术的“新、奇、特”，与时间，也离不开长期、稳定的资金与技术投入。然而，部分政府的施政行为往往具有阶段性和短期性，“一届政府一版规划”的情况时有发生，常常带来城市发展目标与重心的阶段性和短期性，这显然难以有效保障生态建设的稳定性，甚至带来不可估量的生态破坏。(2)部门条块分割，生态城市建设缺乏统筹协调。生态城市建设作为应对城市资源环境问题的系统性解决方案，是一项复杂的系统工程，涉及森林、城市绿化、河流水库、农田与湿地等多种生态要素，需要发改、规划、环保、园林和水务等多个管理部门协同推进，才能避免“头痛医头、脚痛医脚”的问题。城市政府各部门之间条块分割的管理体制，使得生态城市规划建设往往成为规划或环保部门的事情，而规划或环保部门提出的生态目标与策略很难对其他部门形成有效的约束和指导。在生态城市建设过程中，各部门各自为政，缺少有效的统筹和协调，生态城市建设尚未形成合力。(3)生态城市建设被演绎成一种“纯政府行为”。国外在进行生态城市建设过程中，除大量运用生态技术外，尤为注重非政府组织的运作和城市居民的参与，并通过良性的互动机制，持续推动生态城市建设。这与当前我国一些城市重“自上而下”的规划建设，轻“自下而上”的居民、社会组织参与的思路大为不同。生态城市建设缺乏公众参与，逐渐成为一种“纯政府行为”。2.1基础调查与分析缺乏系统考量
(1)生态基础调查与分析缺乏“区域视野”。生态城市是一个区域概念，涉及区域内多个城市的物质循环与能量转换。因此，真正的生态基础调查必然是超越行政区划的区域调查，以全面衡量城市所处的区域生态环境。事实上，我国当前采取的生态环境属地管理模式与生态环境问题的区域性特征相悖[10]。大多数城市受限于行政区划的地域分割，生态环境调查往往局限在本市行政区划范围内，对区域生态环境的关注甚少，广州也是如此。(2)生态基础调查与分析的“系统性”不足。城市生态是一个系统。然而，受方法、技术、时间与人力等因素的限制，生态城市规划的基础调查往往只能对生态要素进行“资料汇编”式的罗列，相对忽视要素之间的关联与系统性，缺少针对影响城市发展的主要生态问题及其过程机制的分析。例如，用地适宜性分析是目前从生态角度分析和支撑城市空间规划的重要方法，其目标是根据区域内自然资源与环境性能、区域发展与资源利用要求，划分资源与环境的适宜性等级，从而确定城市建设用地发展方向。然而，用地适宜性分析中一系列单一要素的空间层叠能否反映生态系统过程下的合理空间格局，值得商榷，且流于程序化的工作步骤形同虚设，反而由空间规划反推用地适宜性评价的情形层出不穷[11]。生态城市建设经常被异化成生态技术的集中示范场所。例如，金沙洲地区是广州重要的保障房所在区域，却规划建设了覆盖9.08 km2区域的真空垃圾收集系统，尽管出发点很好，但由于与地区的发展定位不相适应等多种原因，大多数居民仍采用传统方式倒垃圾，投资过亿元的垃圾收集系统基本成了摆设，造成浪费。2.4实施效果评估基本缺位
正如城市规划实施评估滞后于城市规划发展一样[15]，生态规划实施评估更是严重滞后于生态规划发展。当前，国内生态规划实施评估工作基本处于“自发”状态，尚未成为一种经常化、程序化和制度化的行为。一方面，面对复杂、专业的生态环2.3规划实施保障机制不明
(1)政府施政的阶段性难以保障生态建设的稳定性。生态城市建设是一个渐进的过程，其生态效果的出现需要具备一定的规模2.2规划方法与技术难具实操性
(1)生态规划缺少有效的规划管控方 第31卷2015年第8期
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境问题，国内尚未建立起生态规划实施评估计划、激励机制与法律保障制度，同时由于缺乏科学依据、评价标准与技术方法的支撑，难以有效推进生态规划实施评估工作；另一方面，当前国内生态规划实施评估大多是规划编制单位在规划编制阶段进行的“自我评估”，并不是独立的审计机构与专职人员针对生态规划实施后所进行的绩效评估，在一定程度上影响了生态规划实施评估工作的客观性，也难以对城市规划与建设形成良性的反馈机制。生态规划实施评估的缺位，使得“伪生态”防不胜防，生态城市建设也往往流于营销口号。规划指引研究》(2013)等一系列崭新的生态城市规划与研究。3.2以实施为导向，优化生态规划编制与管控途径
结合城市气候环境特征及城市发展实际，探索性应用生态廊道、渗透地表、固体废弃物处理、绿色交通、建筑节能与生态修复等具体生态技术已成为生态城市规划建设的基本做法。但更为重要的是通过生态规划编制与实施管控方式的创新，在具体的建设行为中落实生态理念与技术。据此，广州展开了诸多探索。在城市总体规划层面，广州秉承“生态隔离、组团发展”的理念，通过生态廊道和组团隔离带限定了城市及组团的增长边界，防止城市无序蔓延，从而构建了“多中心、组团式”的空间格局(图1)。为解决城市生态系统问题，2012年广州在市域层面开展了《广州市生态专项规划》，并综合划定了生态管理分区，包括生态功能保育区、生态协调发展区和生态调控改善区。生态管理分区结合城市规划管理单元，将城市总体层面的生态规划要求传递到下层次规划特别是控制性规划上，从而实现生态规划与城市规划的融合(图2)。另外，针对广州热岛效应明显这一重要生态问题，广州积极引入气候地图②的理念，创新性地开展了城市热环境控制规划。通过热环境控制、生态冷源控制与通风廊道设置等多3.1开展基于生态本底调查的生态功能量化评估
过去“资料汇编”式的城市生态资源调查，往往因对区域生态环境及城市发展实际需求的关注不足而出现生态调查不深入、生态功能与承载力不明确的情况。2012年，广州在分析区域生态本底的基础上，针对城市生态系统的主要特征与问题，重点开展了“地、水、气、①物、能、生”等主要生态要素的摸查工作，并深入分析耕地、基本农田、自然保护区、重要林园地、湿地、水体、水源保护区、矿产资源分布区及地质灾害分布区等的自然生态特征，初步建立了广州生态基础数据库。在生态资源要素调查的基础上，集成应用多项生态机理模型分析技术解析生态过程，如基于长期水文模型开展城市面源机理研究、基于景观连接度评价模型开展生境演变机理研究和基于地表温度反演模型开展城市热岛效应机理分析等。综合多种生态要素分析，系统评价了广州的城市生态敏感性与生态承载力，并定量评估了城市生态功能，为广州制定经济、社会、生态发展目标与策略奠定基础。3广州生态城市规划建设的新探索
与实践
面对当前我国资源约束趋紧、环境污染严重与生态系统退化的严峻形势，党的“十八大”提出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，十八届三中全会更是将“生态文明制度建设”上升到国家未来发展战略的高度。基于对以往生态城市规划与建设的总结和反思，广州开展了《广州市生态专项规划》(2012)、《海珠生态城规划》(2012)和《广州市低碳社区标准与控制性详细图1 广州都会区生态廊道结构图2 广州生态管理分区图3 广州热环境控制分区90
