新城镇发展的国际经验及启示
张英隆 胡昊
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[摘要与告白] 本文回顾了卫星城和新城镇建设的基本理论，从建设背景、目的、规模等方面入手分析了英国、美国、日本、韩国和新加坡5个代表性国家的新城镇建设实践。通过总结国际新城镇建设的经验和教训，结合我国新城镇建设的历史现状及存在的不足，提出了明确建设目标，合理规划新城镇规模，注重土地的集约利用，基础设施建设先行，培养产业集群与优化布局，提倡多元化的融资渠道等建议，以实现高起点和高质量的新城镇规划、建设和管理。
International Experiences and Lessons of New Towns’ Development
Abstract: This paper reviews the fundamental theories of satellite town and new town development, and summarizes experiences and lessons of new towns’ development in England, USA, Japan, South Korea and Singapore with regard to the development background, objectives, size and so on. The paper then focuses on new town practice in China in recent years, concluding that clear goals and reasonable scale must be defined, intensive land-use, sufficient infrastructures, industrial agglomeration and multiple financing are required for better planning and implementing new town development.
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本项研究受美国林肯土地政策研究院资助。
作者简介：张英隆 上海交通大学工程管理研究所硕士研究生。 胡 昊 上海交通大学工程管理研究所所长、副教授。
通讯地址：上海市华山路1954号上海交通大学工程管理研究所（200030）。
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一、绪论
我国已步入城市化高速发展阶段，据国家统计局的数据显示，我国城市化率已由１９９３年的２８％提高到２００３年的４０．５％。由于大城市的人口和经济社会活动过度密集，给城市的运行造成巨大压力，既有的城市结构会成为城市发展的束缚，因此，缓解老城的人口增长压力， 拓展新的城市发展空间， 优化城市结构， 提升城市的综合竞争能力，成为大城市规划和发展中的关键问题。历史上，很多大城市在城市高速发展阶段，为了拓展原有的城市空间，向外转移产业和人口，往往采取了“新城镇发展战略”：即在城市化进程加快、城市规模急剧扩大、经济增长和产业结构演进进入阶段性发展时期，选择具有发展潜力的城镇或地区作为城市新的增长点，通过集中投资、不断完善城市功能，增强产业特色，大力营造基础设施和公共设施，创造更多的就业机会和便利的生活环境，逐步形成相对独立、功能完善的新城镇，并使之具有快速增长能力和扩散能力，最终达到控制城市无限蔓延和改善城市空间环境，带动和促进区域经济的目的（王涌彬，2005）。
国外的新城镇理论及实践，从19世纪末的“田园城市”理论的提出至今已逾百年，不论是在新城镇的“发祥地”英国，还是在典型的郊区化国家美国，抑或是亚洲的日、韩、新加坡，新城镇的开发建设在改善居民生活环境、优化城市结构、促进区域经济发展等方面，均表现出其积极的一面。然而从已建成的新城镇来看，在规模、用地规划、新城镇与母城的距离、新城开发模式、生态保护等方面，仍有待改进。而在新城镇发展理论上，争议更大。Bertaud（2003）的研究表明：自给自足的、独立自主的卫星城只是乌托邦式的理想主义者的愿望，国际上并无一个成功的例子。哈佛大学设计学院的师生们，2005年对美国和亚洲一些大城市的调研揭示，新城建设往往存在政府干预过度、社会目标设置过多、经济效率低下、城市布局欠佳等问题。近年来，学者们对台北、汉城等大城市周
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围新城的研究也发现，新城开发的现状与预定的目标，往往差距较大。
近几年我国的新城镇规划和建设取得了一定的进展。例如，上海在其国民经济和社会发展第十一个五年规划中，提出了“1966”城镇体系规划目标：进一步推进“三个集中”，加快建设具有国际大都市特点的现代化新郊区；进一步推进郊区“一城九镇”试点城镇建设，重点建设嘉定、松江、临港等新城镇；构筑一个由“中心城—新城—中心镇—一般集镇”组成的梯度辐射、层次分明、各具特色、功效互补的城镇体系。但是，新城镇建设也普遍存在开发速度过快、管理水平不高、新兴产业的聚集力不强、人口导入不足等问题。因此，积极总结国际上新城镇建设中存在的问题，借鉴成功经验，对于上海市及国内其它城市实现高起点和高质量的新城镇规划、建设和管理，将大有裨益。
二、卫星城、新城镇发展的基本理论与实践
根据英国《大不列颠百科全书》所载，新城镇（New Town 或New City，也译作新城或新镇，本文译作新城镇）定义为：一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会。
新城镇建设最早起源于19世纪末英国的厄本尼兹?霍华德（Ebenezer Howard）倡导的“田园城市”理论。早期的田园城市建设，基本上是针对19世纪工业化发展所引发的一系列社会、经济、政治等方面的“大城市病”而采取的应对措施，其目的在于通过社会改革并利用现代技术控制大城市的规模和提高人民的居住水平。新城镇位于中心城区的周围，用以缓解中心城区的拥挤并帮助其维持社会和生态的平衡，功能上以居住为主，同时拥有作为一个独立城区的基本设施，如工业、商务、教育、行政、娱乐等。
20世纪初，在霍华德田园城市理论的影响下，美国、法国、芬兰等欧美国家建设了一批试验性的卫星城。卫星城镇(satellite town)的概念是由美国的泰勒在1915年提出的，其特点是建筑密度低，环境质量高，一般有绿地与中心城区分隔；其目的是为分散中心城市(也有人称之为母城)的人口和工业。它们多数是借助于特大城市中心城区的辐射力，由原有小城镇发展形成，少数是在新规划的郊区和
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乡村空地上建设而成，距离中心城市较近，城区多以居住区为主，对母城的依附性较强（周文斌，2002）。
真正大规模的新城镇建设开始于二次大战结束后。1945～1974年间英国共建设了33个新城镇，容纳了200多万人。法国也从1964年开始在全国兴建了9座新城镇，其中最主要的是巴黎地区的5座新城镇，这5座新城镇到1990年时共容纳了65.4万人。北欧的瑞典、丹麦、芬兰等国家，在二次大战后也建设了一些新城镇。由于这些国家本身的人口稀少，规划的新城镇人口一般都规摸较小，不超过10万人，绝大多数在5万人以下。另外，前苏联在二次大战后也发展了大量的新城镇。美国从20世纪60年代开始大量建设功能各异的郊区新城镇，带来居住空间的急剧郊区化，改变了很多美国人的生活方式。
新城镇在二次大战后的部分亚洲国家和地区也得到了发展，并以香港地区、日本、韩国和新加坡为代表。香港地区在20世纪50年代开始共建设了9个新城镇，容纳了近一半的人口，为香港地区的经济发展做出了巨大贡献。日本从20世纪60年代开始规划并着手建设新城镇，到1970年代共建设了35座新城镇，其中绝大多数新城镇以单一的居住功能为主，没有分担主城的产业和其它职能，因此未能起到对大城市的疏解作用。韩国也从20世纪60年代开始为发展工业而建设了一批新城镇，从1989年起为了解决汉城地区的住宅，迅速建设了5个新城镇。为了合理布局住宅区，新加坡也建设了近30座新城镇。
伴随着城市化的进程，世界上许多国家或地区都经历了或正在经历新城镇运动。从卫星城到基本上完全独立的新城镇，其规模逐渐由小到大，对母城的依赖也逐渐减少。英国的新城镇建设丰富了战后世界范围内的城市规划理论和实践，但新城镇发展的地域性，使得没有人能给“新城镇”下一个绝对的定论。《大不列颠百科全书》中对新城镇的描述，也只能算是广而言之。综合我国新城镇发展实际情况以及国外新城镇发展的实践经验，“新城镇”可定义为：位于大城市郊区, 有永久性绿地与大城市相隔离, 交通便利、设施齐全、环境优美, 能分担大城市中心城区的居住功能和产业功能, 是具有相对独立性的城市社区（李疏贝，2005）。
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