2018年8月第16卷第4期时代法学
PresentdayLawScienceAug．2018Vol．16No．4
“对人监察”抑或“对事监察”
———论我国监察委员会监察权的边界
周乐军
（东南大学法学院，江苏南京211100）
摘
“对事监察”要：“对人监察”与是监察权对象指向的两层维度。前者是指监察权的指针对象仅为国
*
“权”“人”家公职人员，无权对其他国家公权力的运行进行监督与干预，表现为对的逻辑关系；后者表示监察“权”“权”“权”权的指针对象为其他国家机关的权力运行，表现为对的逻辑关系，但即使具有对进行监察的监察权也仅具有事实上的对权监督制约效果，无权作出具有法律强制力的约束性决定。就我国监察体制改革之国家监察委员会的职能范畴选择而言，基于我国目前的法治国情及历史经验，应该坚持以事后为监察路“对人监察”，径的而不能将监察委员会的权力触角伸及到其他公权力运行的内部，以防止造成权力过度膨胀及干预的后果。
关键词：监察委员会；监察权；职能定位；权力边界中图分类号：DF21
文献标识码：A
769X（2018）04-0050-09文章编号：1672-
DOI:10.19510/j.cnki.43-1431/d.20180119.001
To“TheOfficials”or“TheOrgans”
—ThePowerBoundaryofTheSupervisoryCommissions
ZHOULe-jun
（LawSchoolofSoutheastUniversity，Nanjing，Jiangsu211100，China）
Abstract：TheofficialsortheorgansaretwoaspectsinthedirectionofpowerforTheSuperviso-ryCommissions．IfTheSupervisoryCommissionsjustcanonlytosupervisetheofficials，andthenithasnopowertoinfluenceanotherthecountry’sorganshowtodecide，thelogicalrelationis“power”to“people”；Incontrast，thelogicalrelationis“power”to“power”，butTheSupervisoryCommis-sionscannotforcedlyinterveneanothercountry’sorganshowtocarryoutit’sauthorityinanytimeandbyanyway．Basedonourcountry’sleveloftheruleoflawandtheNationalconditions，weshouldholdthepowerofsupervisiontotheofficialsinsteadoftheorgansorthepowerofauthority．
Keywords：TheSupervisoryCommissions；thepowerofsupervision；thepositionandtheboundaryofpower
2016年12月全国人民代表大会常务委员会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体（以下简称《决定》）。该《决定》制改革试点工作的决定》一方面规定了“将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至
*
收稿日期2018－01－06基金项目作者简介
“立法对社会权的限制及其合宪性控制研究”（编号：CLS（2017）D26）之成果。本文系中国法学会基金项目
周乐军，男，东南大学法学院博士研究生，主要研究方向：宪法与行政法学。
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，“试点地区监察委员会按照管理权限，监察委员会”明确了对本地区所有行使公权力的公职人员依法，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）也对此作出了明确规实施监察”且2018年3月公布的定。但另一方面在具体细化监察委员会职能的时候，没有再明确规定监察委员会具备以前行政监察机
〔1〕“对事监察”，“履行监督、权而将监察委员会调查、处置职责”的对象全部指向“所有行使关所拥有的
《中华人民共和国公务员法》公权力的公职人员”以及参照管理的人员。因此，从《决定》及《监察法》的
（《监察法》第四章关于监察权限的规定），我们国家有意将相关规定以及后续权力清单的详细陈列可知
〔2〕“反腐败机构”，“对事监察”监察委员会定位为专门的而非兼具的全能监督机关。虽然从《决定》开
《监察法》，到新宪法修正案的出台以及的制定都明确确定监察委员会为“国家反腐败机构”但此种始，
有关监察委员会的职能定位有无正当性则依然需要进一步明晰，因为任何一个国家机构的设立及其职“机关思维”，权的赋予，并非可简单地采用以机关本身为中心，而应该遵循权力的运作规律，审视权力设置、运作等各阶段是否符合现代宪法预设价值，并对之进行相应价值指引与修正〔3〕。因而，我国监也应该基于我国的具体国情以及监察委员会所承载的功能，通过探求监察权的内察委员会的职能定位，
以确定监察委员会监察权的权力范畴与边界。在本真，
、“对人监察”“对事监察”一与界分与争议
〔4〕〔5〕“权力职能的蜕变”，，腐败是指是“为追求私人利益而滥用公共角色或资源”因而腐败总具有权力行使人与权力之间的融合关系。一方面，权力是获取个人利益的工具与途径，行为人通过滥用权
力或者将权力超出法律规范范围导致权力的行使发生扭曲；但另一方面，权力本身并不会腐败，只有行使权力的人滥用权力才会产生腐败。因而，就通过监督手段治理腐败而言，存在两个层面上的对象指向“人”一个是对拥有权力的进行监督，另一个则是对“权”或“事”进行监督。前者表现为通过对权问题，
追惩以督促其规范行使权力。如果单纯考量仅对“人”的监督，则并不需要赋予力行使人行为的检视、
在监督机关对该行为人行使权力的过程进行干涉或者对滥用权力所导致的结果进行纠正处理的权力，
治理手段上仅以该行为人的腐败违法犯罪行为作为监督的对象，而权力的行使过程及结果仅仅是用于证明行为人腐败的证据，监督机关不需要再对该权力的不良行使进行介入与纠偏。典型的有如对国家
检察院通过侦查手段获取行为人的犯罪证据，并通过刑事诉讼追究职务公职人员职务犯罪的责任追究，
犯罪人的刑事责任，但监督机关自始至终都未对该行为人的权力行使过程作任何的介入。比如在案件
调查、侦查过程中，认为行政机关的某项处理决定不合理甚至不合法而主动干涉国家公职人员作出决定，检察院的监督视角始终聚焦在行为人的违法犯罪上。在“对人监察”的控权逻辑中，监督的对象仅“人”，即通过对人违法犯罪的纠察、检举，迫使公职人员遵守权力行使的规则而使得权力的运行趋于为
“权”减少腐败行为的发生，表现为通过对“人”的监督实现国家公权力合法规范行使的逻辑关正常化，
“监督权力”制约其他公权力，即以监督权对公权力的运行进行制约以防止一权独大，系。后者则是以
减少权力行使人的滥用空间，强调外部监督权力对权力运行的干预与制约。如果单纯考量对“事”的监
则监督机关需要有权介入权力行使的过程，以了解被监督行为的合法性与合理性，即使无直接判定督，
但至少也有权通过建议等软法手段对有失偏颇的行为或决定进行纠正，以使该权力违法或变更的权力，
“‘对事监察’在正常的轨道之上运行。即所谓是指‘以公权机关为中心’设定监督范围，将行政机关行
《行政监察法》〔1〕根据我国以前的第18条规定，行政监察机关有权对监察对象的执法、廉政、效能进行监察，有权检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行
政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等。
〔2〕中共中央前纪委书记王岐山指出：监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，
整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪
2017－12－20］．http：//news．sina．委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。新浪网［EB/OL］．（2016－11－28）［com．cn/c/2016－11－28/doc－ifxyawxa2913442．shtml．
2017，（3）：5．〔3〕秦前红，底高扬．从机关思维到程序思维：国家监察体制改革的方法论探索［J］．武汉大学学报（哲学社会科学版），．长春：吉林大学，2014．11．〔4〕杨涛．公权腐败的人性与社会根源探究［D］
［美］迈克尔·约翰斯顿．腐败征候群：财富、M］．袁建华译．上海：上海世纪出版集团，2009．12．〔5〕权力和民主［
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〔6〕。如我国《行政许可法》使公权的情况纳入监察范围”第72条规定，行政机关及其工作人员具有以
下5种违法情形的，由上级行政机关或监察机关责令改正，此种责令改正就是对“权”或“事”的监督。“对事”事实上，所谓的行政复议、行政诉讼都属于监督的范畴。以行政复议为例，如果复议机关撤销违法的行政行为，被复议机关则需要重新作出行政决定或者该行为自始无效。但此时复议机关并未对权力行使人的违法犯罪行为进行直接的干涉与责任追究，因为在复议法律关系中，复议机关的权力仅指向“事”，“事”而未指向做该的公职人员，形象地说，就是“权”对“权”监督制约以保障权力规范运行的逻“人”“权”辑关系。同理，行政诉讼也是如此。由此可见，尽管腐败具有和之间的融合关系，但在治理的还是存在区分对待的问题，此区分对待进一步影响监察权的权力范围与边界，由此引发了监察对象上，
“对人监察”“对事监察”机关的与的范畴选择问题。
“从我国秦汉建立开始，国家便设立专门的御史制度用于察查百官、整饬官箴。国外的监察制度，
〔7〕”最早见于英国下议院对英王属下官吏提出的弹劾案。可见，监察制度自其设立之初便是由国家设立
“人”专门的监察机关对进行监视、察看、检举的一种制度，其最初的目的就是通过对“人”的监察，督促预防、治理腐败犯罪。因此，监察职能之中必定具有“对人监察”的职能。但就此官员们规范行使权力，
《决定》部分学者认为未将“对事监察”纳入监察委员会职权范围之内，不具有科次监察体制改革而言，
，“缺少‘对事监察’学性。他们认为由于造成腐败的“人”与“权”之间难以分割的关系将严重地影响‘对人监察’‘对事监督权’，的效果，国家反腐败工作机构的定位，否定了监察委员会的造成监察权作用、‘为权不彰’场域退缩、权力固有属性发生变化，导致监察权在面对公权力‘为权不为’与‘为权低效’
〔8〕
”，“根据‘对事监察’”时无能为力。因此原则，应强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察。
“国家监察体制改革旨在重构宪法权力结构，，“若仅叶海波教授亦持此见，认为实现公权的有效制约”
〔9〕”仅处理履职的公职人员而放生这些存在瑕疵的决定，监察的实效便大打折扣。此外，鉴于我国信访
检视公权力行使的“对事监督”功能，有学者也建议将信访机关整合到监察委机关也具有一定的调查、
〔10〕。或者借鉴域外的议会监察专员员会的职能范围内，他们认为应“考虑将信访体制纳入监察体制”
，“如果在人民代表大会设立行政监察专员，制度，建立由我国人大产生的行政监察专员制度使其成为人大的代理机构，代表人大对政府机构进行监督，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大监
〔11〕”督乏力的现象，而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。如此而论，
《决定》“对事监察”将予以取消是有意为之，还是试点阶段的保守赋权，只有在进一步寻找其背后的法理基础上才能确认。
二、域外监察机关监察权职能的比较观察
“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度，它是政治发展到一定阶段后，政治体系中不可缺少的一个重要组成部分，任何缺少监察制度设计的政治体系，均谈不上一种成熟的政治体
〔12〕”因此，针对国家公职人员或国家机关进行专门监察监督的制度在世界各国各地中大多都有施系。
行。但监察机关的具体权能范畴并非一致，就目前世界各国各地施行的监察制度而言，除像我国当前的行政监察制度之外，主要有以下两种典型模式。
（一）“救济式监察”模式
“救济式监察”，是指监察机关除具有监督、检查国家公职人员是否遵守法律、法规以及国家政所谓
亦有处理人民对政府之不良或违法行为进行申诉的权能。享有此种策等并有权作出监察处置决定外，
监察权能的监察机关往往是作为人民与政府之间的协调者，拥有广泛调查政府行为及决定的权力，以调
——属性、J］．法学，2017，（3）：9－11．〔6〕〔8〕魏昌东．国家监察委员会改革方案之辩证—职能与职责定位［“监察院”J］．朝阳学报，2001，（6）：277．〔7〕陈运星．论的纠正权：法理学的观点［
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查结果检视政府行为是否违反法律规定或明显不公正而侵犯人民权益，并代表人民利益之立场与政府
〔13〕。“救济式监察”进行交涉，以达到对申诉进行救济甚至保障人权之目的以瑞典的Ombudsman为典
型（学者多释为议会行政监察专员），在世界诸多国家和地区都有施行，但就其名称而言，并非一定有“监察”，，。二字，如法国称为“调解员”西班牙及阿根廷称为“护民官”我国香港地区称为“申诉专员”
〔14〕，虽然名称不同以及监察机关所具有的具体职能也有所差异但其共有的因素是监察专员程序无例外
地采用纠问式。申诉人所必须做的一切就是提出申诉，其无需聘请费用高昂的律师，无需收集证据，无需证明存在一个争端。监察专员接管了对调查的控制，尤其是享有搜查政府文件和办公室，在其办公室
〔15〕。“各国就该制度之订规立制，对官员进行非正式询问的权力辄有互异之处……该制度骨子里所蕴
——由国会选任、含之性格却有共通之点—独立于其他国家机关之人，就行政（乃至司法）机关适用法令，处理庶务，是否适法、适当而予以调查，必要时得经由书面报告、公开讣告等方式予以非强制性之要求改善（即所谓含自律性、事先性的行政统制及行政救济手段）。同时，亦直接、间接接受一般人民之申诉怨冤，并予以调查与处理，以为个人权利、利益保障的补充性行政救济（即所谓含他律性、事后性的行政统
〔16〕〔17〕”Ombudsman制度也被称为“替代性纠纷解决机制”。具有监察与救制及行政救济方法）。因此，
“救济式监察”济双重功能的模式，监察权的具体权能包括检查权、调查权、公开权、建议权、报告权等，“对人监察”，“对事监察”在监察对象上既具有也具有的职能，而且此“事”多为国民对政府的不良行为提出陈情、申诉等，监察专员不仅需要审视国家公职人员是否存有腐败等违法行为，更需要考量国家机监察机关可以主动进行调查，但多为受理关的行为是否合法或合理并造成民众权利的损害。一般而言，
民众对政府的申诉后进行调查。总的来说，其基本职能包括三个方面：一是处理人民的申诉或主动进行调查，检查、审视政府行为或决定的合法及合理性；二是监督公职人员遵纪守法的情况并有权作出监察处置决定；三是对政府行为或决定提出建议或向议会报告，督促政府纠正以达到事前预防或事后救济及人权保障的目的。
“替代性纠纷解决机制”，作为一种处理申诉以达到救济人民权益、监督政府之目的是监察机关之
〔18〕，“监察专员是一种监察制度，。一方基本职能，但其监察权并非一种司法救济权而不是诉讼制度”
，“监察专员”“代表人民立场”，“这个（护民官）职面，相比于法官的中立性地位而言具有明显的之倾向位所代表的并非政府的护民官，而是民众的护民官，代表着默默承受国家各种不同违法情事之未指名道
〔19〕”另一方面，相比于行政复议、行政诉愿及司法审查等救济方式，监察权之救济权能并不能姓的国民。
，“Ombudsman对申诉案产生具有强制性约束力的法律效力，监察机关不能变更、撤销政府或法院决定件，并不具直接之决定撤销或变更之权限，即其欠缺对问题点的最后拘束力、确定力、强制力及执行
〔20〕”力。换句话说，即使监察机关在调查后发现政府行为或决定违法或不公正而侵犯人民之权益，监察即仅能以其全面深入调查机关也只能向被监察机关提出建议或通过议会的力量达到权利救济的目的，
结果的公正性说服政府接受，而非通过监察权力直接进行干预或对抗而产生一种法律上的约束效力，因而毋宁说只是一种事实上的影响效果。监察机关不能主导其他国家机关如何决定发布强制性命令，仅。“在其监督活动过程中，能通过建议等柔性方式督促其纠正如果有足够的理由认为有必须要讨论如
〔13〕西方国家的Ombudsman制度，人权保障也是其重要职能。即监察专员有权主动调查重大影响事件尤其是侵犯人权事件。一般
“国会监察使的任务是监督政府机关及公务人员以及其他受托付执行公权力而言，像监狱、警察等部门是监察专员予以关注的重点。如
”“监察者遵守法律及法定的情形，并且确保他们在其他的面向上善尽职责，尤其是在有关基本自由和权力的尊重，包括人权在内。参见．中国台北：台湾“监察院”2006．8．院”国际事务小组编译．瑞典国会监察使［M］出版，
“护民官”“提起公诉”〔14〕如西班牙的还享有提请违宪审查的权力，瑞典、芬兰的监察专员具有针对犯罪的公职人员直接的权能。
［英］卡罗尔·哈洛，．杨伟东，2004．746．〔15〕理查德·罗林斯．法律与行政（下）［M］李凌波，石红心，晏坤译．北京：商务印书馆，729．
M］．中国台北：三民书局印行，1999．831－832．852．〔16〕〔20〕城仲模．行政法之基础理论（增订版）［
［英］卡罗尔·哈洛，．杨伟东，2004．746．〔17〕理查德·罗林斯．法律与行政（下）［M］李凌波，石红心，晏坤译．北京：商务印书馆，729．
1986，（5）：38．〔18〕龚祥瑞．西方国家的议会监察员的作用［J］．外国法制之窗，
［阿根廷］M］．“监察院”“监察院”2002．6．〔19〕乔治．麦兰诺．阿根廷监察制度［国际事务小组编译．中国台北：台湾出版，
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